上述讨论表明，中央和地方的立法权需要相当清楚的界定，以保证中央和地方不侵越各自的权限范围。由于传统的单一制模式过于简单，中国目前在这方面的尝试是很不成熟的。1982年
宪法和《
立法法》都提到了中央和地方的分权问题，但并未提出可操作的方案，因而需要借鉴其它国家——尤其是联邦国家——的经验。以下仅以美国为例，说明如何处理中央和地方的权力关系。虽然中国不是联邦国家，但联邦国家在中央和地方关系的界定上具有丰富的宪政经验，值得我们学习和借鉴。
2．联邦国家的分权以及联邦优占问题 究竟如何确定什么事项由中央管理、什么事项由地方管理？对于这个问题，联邦国家的通例是根据事项的影响范围来界定中央与地方权力。一个突出的例子是美国1788年联邦
宪法第一章第八节第三款所规定的“州际贸易条款”，它授权联邦政府调控州和州之间发生的贸易。由于美国遵循联邦权力有限原则，联邦立法权必须具备
宪法依据，
宪法未曾授权的事项则属于各州或地方政府的调控范围。1791年的第十修正案明确宣布，凡是
宪法既没有委托给联邦行使也不禁止各州行使的权力，仍然被保留给各州或人民。由于美国当时仍处于农业社会，地方经济占主导地位，贸易通常发生在州内，因而主要是各州和地方政府的调控对象。随着工业革命的发生和交通运输与通讯技术的发展，“州际贸易”的范围不断扩大，因而联邦的权力也随着不断膨胀。今天，几乎已经不存在联邦不能插手干预的经济领域。在这个意义上，联邦有限原则作为联邦主义的重要标志已经失去意义；和单一制的中央政府一样，联邦只要愿意就可以通过立法控制国家的任何重要经济活动。16
但这并不能终止我们的探讨，因为联邦国会实际上并没有选择去控制国家经济活动的方方面面——或许是因为它没有这个能力，或许是因为它不认为必要或适当。问题是，如果国会没有通过立法对某个州际贸易领域加以调控，那么各州或地方政府是否可以在联邦立法缺位的情况下进行干预？换言之，州际贸易条款的
宪法授权在性质上究竟是“专有”还是“共有”的？最高法院起先采取绝对主义的态度，认为州际贸易权力是国会专有的，因而凡是属于州际贸易的事项一律不允许各州干预，17 但后来终于发现这种观点不可行。在1851年的“领港调控案”，最高法院采取更为折中的方法，区分了具体调控的性质，并发展了著名的“库利法则”(Colley''sDoctrine)：
“当调控的性质要求国会行使其专有权力，它一定是指被调控事物的性质要求国会的专有立法。调控贸易的权力包含着广阔的领域，它包括不仅为数众多、而且性质各异的事物；有些必须要求单个统一的规则，在每个港口对合众国的贸易发挥平等作用；有些就像本案的问题，必须要求多样化，才能满足航运的地方需要。对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权力的对象性质，并将把只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事物，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法。” 18
这个案件所涉及到的是费城港口的领航收费问题。1803年的宾西法利亚州法规定，进出费城港的轮船必须接受港务局的领港并交纳领港费，否则将受到罚款。最高法院已经在1824年的“航运垄断案”中决定，航运显然是州际贸易的一部分，因而国会如果愿意可以调控有关航运的任何事项。但航运是一个很大的“袋子”，其中包含许许多多的具体事项——譬如关于轮船的制造要求、船长和水手的资格、轮船安全设施、航标和灯塔的设置、载客或载物的收费标准、港口设计以及这里的领港问题，等等。其中有些问题必须获得联邦的统一规定——例如轮船的制造、水手资格、安全标准等，国会也确实对这些事项作出了相关规定，但并不是所有问题都是如此。在这里，最高法院认为“对领港员和领港事务的调控显然不属于这类法律。……它是地方性——而非全国性——问题；它最好不是被单个系统或计划所调控，而是应由各州根据其境内港口的地方特殊性，合适地使用其裁量权。”
“领港调控案”给我们的启示是，具体问题必须具体分析；即使在大范围内属于中央调控的事项也不一定完全由中央立法包揽，因为其中某些方面可能涉及到地方需要，因而应该给地方立法权留下充分的余地。航运通常跨越好几个省份，因而必然是全国性的，但每个港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以进出自如，有些港口则可能因为地理等原因而需要熟悉地形的地方领航员。因此，领港事务最好是“由各州根据其境内港口的地方特殊性”自行决定。
这同时给我们提出了另一个相关问题：如果中央立法确实已经涉及到某个领域，这是否表明地方立法自动被排除在外？美国联邦
宪法在规定联邦有限原则的同时，也规定了联邦最高原则（
宪法第六章）：联邦
宪法以及根据
宪法制定的法律和条约是国家的最高法律，各州法律不得与之相抵触。如果联邦制定了一项庞大的航运法，好象有统统覆盖全部航运之意思，那么各州就不能再插手了。这个时候就发生了所谓的“联邦优占”(federal preemption)。但怎么知道联邦有优占的意思呢？由于这个意思如果不明说就确实难以体会出来，法院一般不倾向于将联邦法律解释为优占，以充分保障地方立法权。在1991年的“法官退休年龄案”，19 联邦已经通过了《就业年龄歧视法》(ADEA)，禁止雇用单位基于年龄对雇员进行歧视。问题是州法或州宪是否还能规定本州的所有法官70岁退休？州法对强制退休的年龄规定是否抵触了联邦立法禁止就业歧视政策？最高法院阐述了“清楚说明规则”(ClearStatement Rule)，要求国会如要优占就必须明确说明限制州权的意图；如果国会的意图模棱两可，那么法院将拒绝以可能侵犯各州立法权的方式解释联邦立法。在本案，由于《就业年龄歧视法》并没有清楚说明要限制州政府的权力，多数意见拒绝将该法适用于有关州的法官。
3．解读《救助管理办法》 从这个角度来分析，对流浪乞讨的管制是属于什么性质的事项呢？流浪乞讨显然带有一定的全国性，因为流浪必然涉及到跨地区甚至跨省市的迁徙，因而中央对这个问题的规定无疑具有一定的必要性与合理性。然而，就和航运一样，流浪乞讨也具有一定的地方性。事实上，无论在中国还是西方，贫困救济原先都被认为主要是地方政府的义务，因而地方政府也自然有权对流浪乞讨进行管制。英美普通法的传统做法是主要依靠地方政府救济没有工作能力的穷人，并通过
刑法处罚那些具备工作能力但拒绝工作的穷人。在美国，联邦政府到20世纪30年代才开始建立全国范围内的贫困救济系统，且即使这样，地方政府仍然发挥着主要作用。尽管地方措施不断受到
宪法挑战，地方政府管制流浪乞讨的权力从来没有受到过质疑。20
