但作为债务人的国有企业，和作为主要债权人的国有银行，从资产到人事上，都和国家有着密切的、荣辱与共的关系。因此在一些更重要、更首先的退出机制尚未建立之前，一个单独的企业退出机制，也不太可能顺利的建立起来。破产的本质就是僧多粥少，企业、银行、劳工、政府以及维护他们各方利益的发言者，在破产问题上存在着尖锐的利益冲突。各种观点在长达10年的岁月里此起彼伏，让立法者无法一碗水端平。
这就显示出一种依靠“内部协调、沟通”的立法模式的弊端。这种立法模式有一个假设，就是所谓“人民内部”冲突是可以自上而下被调整的。这是一种基于意识形态的臆想，是一种非市场化的、甚至是非政治化的观念。它否定利益冲突的对立性，也不愿通过民主程序去使立法获得说服力。在协调有效的情况下，这种模式可以创造出惊人的立法效率，使立法者摆脱议会清谈和三读程序的约束。这在90年代早期的立法中是一个主要趋势。但在因利益立场尖锐对立、协调无效的情况下，这种模式却反而不如竞争式的议会模式，更容易通过公开辩论和真正的民主程序得到一个结果，并使这个结果更容易得到争议各方的承认和尊重。于是90年代后期以来，难产的立法也逐渐多了起来。譬如这次审议，原有的矛盾没摆平，又出现一个令人诧异的新争议。
从86年的试行法、91年的
民事诉讼法，到2002年最高法院绕开立法权作出的司法解释，再到今年6月提交人大的第一次审议稿，职工的工资债权都是提取破产费用后，破产财产的第一顺序受偿人。但抵押物和质押物并不列入企业的“破产财产”，而是在一边专门偿还担保权人的。这一点也是各国的私法惯例。学术界也没有人提过标新立异之说。尽管实践中因为破产企业的主要财产一般都设有担保，使无担保的债权人几乎不可能获得清偿。但这不是担保制度的错。恰恰相反，当市场缺乏足够的信用和制度支撑时，为债务设立担保，已是我们对交易安全的几乎唯一的依靠。
但人大常委会24日审议的第二稿有了改动，“企业所欠的职工工资、基本社会保险费用及补偿金，先于担保债权受偿”。据报道这是一个力排众议的修改。显然，这是立法者对近来劳工权益问题日益突出的一种回应。也暗合了日益高涨的同情、维护弱势群体的社会心理，和对政治稳定的考量。让银行和资本家多担些损失，让破产企业的职工们多分一杯羹。这在道义上理直气壮，很难被反对。然而，这样做就等于否定了担保物权。
