＜二＞管理方式的法律制度
由于自然垄断行业对日常生活具有举足轻重的影响，因此在较早时期,各国对自然垄断行业多采取国有化的办法并将其置于政府的严格管制之下。管制方式主要是进入管制和价格管制。由于政府管制措施的失灵以及技术发展等因素地作用，自上个世纪70年代中期以来，西方国家开始了一场声势浩大的自然垄断产业改革，逐步趋于放松管制并适当的引进竞争。单一化的投资格局被打破，自然垄断行业经营呈现多元化格局。与此相适应，自然垄断行业管制方式也发生了巨大的变化。管制手段趋于多元化与更为科学化。
虽然社会发展的总体趋势要求放松对自然垄断行业的管制，但对自然垄断行业的放松管制并不是盲目地，更不是简单地等同于分拆。一个国家对其自然垄断行业是否需要放松规制、何时开始放松规制、放松规制的范围、放松归置的方式等必须作出审慎性的考虑并依据具体情况采取合理的放松措施与管制手段。笔者并不完全赞同我国目前对自然垄断行业采取的改革模式。思考中国目前的自然垄断产业的改革动因与改革模式，不难发现一方面是由社会发展的客观需要所引发和导致地，同时也有存在很大部分认识上错误的作用与影响。反思中国自然垄断行业过去出现的诸多问题，我们认为引发问题产生的根源并不主要在于自然垄断而在于对采取自然垄断经营的行业管制手段与方式上存在缺陷。过去，我国对自然垄断行业主要采取进入管制与价格管制。在进入管制上，主要依靠行政权力阻碍非国有资本的进入。这不仅造成了投资的单一化使得自然垄断产业缺乏强劲的资本支持，也导致了在缺乏有效健全的激励机制下自然垄断行业效率低下；在价格管制上，虽然建立了价格听证制度，由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨自然垄断行业价格的决定，但由于政府代表、消费者代表和生产者代表实质地位的不平等和价格听证制度存在缺陷，导致很难达成社会合意的价格。正是我国过去对自然垄断行业的管制方式上存在的缺陷导致了自然垄断产业出现了众多的问题，使得社会大众误认为问题的根源在于自然垄断，从而引发了社会强烈要求分拆自然垄断行业的改革呼声。中国自然垄断行业确实需要改革，但改革内容并不是简单的分拆。自然垄断的基础理论和特征决定了自然垄断产业的非可分拆性，如果忽视经济规律盲目的进行改革，那么我们所能得到的将是惩罚。中国的自然垄断行业的改革重点和出路在于管制手段上的改革
考察世界其他国家对自然垄断行业所采取的管制方法，结合我国具体的国情，笔者认为：我们应建立健全以下三个大的方面的法律制度。
第一、进入管制法律制度。无论自然垄断行业如何改革，对之加以进入管制是完全必要的，但是管制必须符合科学。我们这里所谓的进入管制与我国以前采取的那种做法有所不同。它有两个层次：一是对资本性质的管制。法律原则上允许不同性质的资本进入自然垄断行业。例如不仅允许国有资本参与电网的运营，也允许民间性质的资本参与电网行业的运营。这不仅仅有利于改变投资单一化的局面拓宽自然垄断产业投资资金的来源，更有利于相关激励机制的功能发挥。但不同性质的资本最终必须融汇到独占或者寡头的企业形态之中，这是由自然垄断行业效率要求。但是由于某些自然垄断行业同等地涉及国家安全或者稀缺资源，为了兼顾效益与安全等因素，民间性质的资本进入要受到完全的禁止或者份额的限制。这一般仅仅局限在自然垄断行业的非竞争领域范围内；二是市场经营者进入的管制。自然垄断行业的业务可以分为两大块即非竞争性业务和竞争性业务。对于自然垄断行业的非竞争业务实行严格的进入管制，不允许市场主体（包括国有企业与一般企业）的随便进入。管制部门依据合法合理的条件通过法定的程序确定产业的经营者，并实行独占或者寡头经营；对于自然垄断行业的可竞争业务，根据自然垄断产业市场的发展需要合理准确的允许一定数量的市场主体（包括国有企业与一般企业）进入参与竞争，形成相对规模的市场竞争。上述的进入管制方法，不仅充分考虑了自然垄断行业的本质属性与要求，同时也合理的兼顾了市场竞争的作用，相对来讲较为科学。
第二、价格管制法律制度。建立完善的定价机制是规制自然垄断行业的有益之举。虽然我国《
价格法》规定了价格听证制度，但并不完善。这主要表现为：一是定价实体的缺位相对政府严格的价格管制而言，我国的自然垄断企业只有价格建议权，而没有价格决定权，这是不合理的 。从经济学上讲，自然垄断行业可以分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。强自然垄断行业存在产品定价两难的选择，按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业良好的财务状况和可持续经营，产品定价不能低于平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但是强自然垄断行业的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。弱自然垄断行业不存在定价两难的问题。由于自然垄断行业存在的定价两难问题，因此自然垄断企业有权利根据合理的条件与具体的环境进行产品或者服务的定价，但企业的定价必须合理公平，不得滥用优势地位损害消费者的利益。二是价格管制混乱。目前我国对自然垄断行业的价格管制权分散于各个不同部门之中，表现出行业价格制订时的非统一性和部门性。各部门在决定自然垄断价格时，不可避免地顾及部门利益；由于价格管制机关的多元化，经常造成价格监管不到位，导致各自然垄断企业的价外加价或价外收费现象相对突出。三是价格决策程序缺乏科学。国家计委在2001年7月颁布了《
政府价格决策听证暂行办法》。听证办法规定，价格决策部门应当充分考虑听证会提出的意见，听证会代表多数不同意定价方案或有较大分歧，价格决策部门应当协调申请人调整方案，或由价格主管部门再次组织听证。然而，听证办法对于听证会代表尤其是消费者代表不同意定价方案，法律规定最终的定夺权仍在价格决策部门，这极可能在事实层面中形成垄断价格，难以真正落实民主化和科学化。针对上面我国价格管制制度中存在的问题，我们应积极采取法律措施进行完善，建立更为科学的价格制度。措施之一是建立价格委员会制，即由价格管制者、生产者和消费者按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的合意价格政策。措施二是集中对自然垄断行业产品或者服务的定价权限，在物价部门设立自然垄断行业价格管制机构。措施之三是在定价决策制度中引入行政诉讼机制，允许有关主体对侵犯自己合理定价权利的行政主体提起形状诉讼。
