（一）县机构从弱到虚。
在市管县的宪法体制下，前文论述的“省县共强不可行”的理由，同样也是“市县共强不可行”的理由；前文论述的“弱省强县不可行”的理由，同样也是“弱市强县不可行”的理由。
既然强县不可能，县级机构就只能在弱、虚、无的发展方向上选择。笔者以为，县级政权机构应当先弱后虚。
所谓弱，首先要将区县发展规划权收到市里面，同时将县政府对同级人大负责为主、对市政府负责为辅的双重负责制，改为以对市政府负责为主、对县人大负责为辅的双重负责制。县级人大常委会和政协常委会的规模要逐步缩小，内设机构尽量取消。县级政府组成人员的提名权归谁，
宪法没有规定，是一个空白，可以通过《地方组织法》将这一权力授予市政府。市县政府部门能垂直领导的都垂直领导，不能“被垂直”的部委办局尽量合署办公。通过这一系列的改革，使县级政府成为市政府的执行机构。这是在
宪法框架内的改革，实施难度不会太大。
县级机构的弱化改革完成以后，再修改
宪法，使县级政权机构虚化。所谓虚化，就是保留县区行政区划，但是不设立县级人大、政协、警察、财政和武装部。市政府在各个县区设立派出机构，管理县区范围内的政府事务。正如于鸣超所言：“县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县的要旨。” 23
（二）连锁店和售票窗口。
市辖区和县，尤其是县，完全取消是不可能的，只能由弱到虚，不能由虚到无。正如于鸣超所言：“县的历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史研究的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级变为虚级。” 24
但是，虚有真虚和假虚的问题。要真正减少层次，提高政府工作效率，减轻人民负担，就应当进行真虚改革。
以前的地区行署虽然是省政府的派出机构，名义上也是虚一级，但是，行署往往有相对独立的财税、规划和警察权，还有相配套的党委、纪委、妇联、总工会等等吃财政饭的组织，权力和古代的郡县组织差不多，人员规模比郡县组织还要庞大得多，不是真正的虚。
要对县级机构进行真虚改革，就必须重新设计派出机构。应当将远征军性质的派出机构改革为连锁店性质的派出机构。
远征军有相对独立的权力，甚至“将在外，君命有所不受”。这种性质的地区行署往往使中央和省给县乡的政策打折扣。
远征军又没有全权，盖了章不完全管用，遇到大一点的问题还要请总部审批，再盖一个章。这种性质的地区行署，并不能真正给下级和基层带来方便。
县级政权真虚以后，市政府在各个区县的派出机构应当是市政府的连锁店。连锁店没有相对独立的权力，但有全权代表总店。连锁店卖出去的东西，就是总店卖出去的东西；连锁店盖的章，就是总店盖的章；连锁店开出去的发票，就是总店的发票；总店降价，连锁店就一起降价。如果派出机构成了连锁店，执行上级的法律和政策就不会打折扣；为民办事就可以负全责，盖一个章就管用，甚至不盖章，而仅仅给一个密码或者条码就管用。
派出机构当然也要分部门，但是这些部门不应当是半独立的组织机构，而应当成为售票窗口。
半独立的组织机构会逐步发展成为独立的组织机构，成为独立的下一级。但是，售票窗口则不会变成独立的下级机构。售票窗口同票房联网，利用条码、密码等等工具实行连锁售票，不需要盖章，更不需要先由窗口盖一个章，后到票房再盖一个章。所以，在扬州的某个窗口购买火车票，窗口打开电脑网络，有票就卖，没票拉倒，根本不需要请示报告；在扬州买好的票，到南京火车站可以直接剪票上车，根本不用重复盖章。正因为售票窗口一不要请示，二不要盖章（尤其不要独立盖章），所以售票窗口永远也不会变成独立的下一级。
真虚以后的区县，当然可以有区长、县长，但是，这种区长、县长应当是市长的眼睛，是真正意义上的巡视员、调研员，没有独立的权力，但却要发挥极其重要的作用。如果县长、区长有独立的权力，派出机构就会逐步演化为地区行署，形成独立的一级政府。
当然，发展到一定阶段，条件成熟以后，也可以成立不吃财政饭的县级非政府性质的政治组织机构，没有权力，但是有很大、很多的权利。这种组织和市政府的派出机构相互协调，成为政府和民众的媒介。
（三）乡级机构从弱到无，从无到有。
邓大才关于撤销乡镇政权机构的主张是很有道理的。现在的乡镇有人大、党委、政府、武装部，但是却没有警察可用，
宪法也没有赋予乡镇其他权力，因此，乡镇机构基本上是上级的执行机构。而上级需要乡镇执行的日常事务，已经有了垂直的领导系统，如治安管理、土地管理等，需要以乡镇政府名义执行的事项少之又少。
乡镇政府也没有自己的常规工作要做。在搞计划经济和半计划经济的时期，乡镇政府要搞乡镇企业，还要指挥农民种地，当然有事可做。现在搞市场经济，乡镇政府不再需要指挥种地，也不需要投资办乡镇企业，基本上无事可做。但是，乡镇政府又不能不做事，不能不出政绩，于是就要找事做，就要干涉农民种地，就要干涉村民自治，就要圈地搞开发，就要招商引资，就要用人，就要发工资，就要搞钱，就要加重农民负担，甚至要侵犯农民合法的私有财产，就需要再增加人员，就需要加班加点，就忙得不亦乐乎。由于乡镇没有法院和警察，更由于
宪法没有授予乡镇政府任何强制手段，遇到农民不服从的时候，乡镇要么收买派出所帮忙，要么就干脆雇用打手。
