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五、缩省、分省方案的不可与可
（一）缩省、分省的目的。
有的人主张缩省、分省是为了顺利地、有效地实施省管县，避免地区行署复辟。复旦大学历史地理研究所周振鹤教授认为：“从历史上看，本来就该省管县，但大省要直接管那么多县很困难。所以未来把省区划小是关键。中国行政区划里，幅员和层级紧密联系在一起。海南省面积小，现在已经实行了省管县。”20
有的人主张缩省、分省是为了防止省的联邦化倾向。华东理工大学社会学系教授曹锦清说：“搞它50个省，40个也行，10个直辖市。”“省一分，分得多了，每个省都弱了，中央也就强大了。”21
有的人主张缩省、分省是为了提高省级政府的管理效率。竹立家说：“我国的一些省仅就人口来说在世界上也是大国的规模，从管理的角度来说不利于省区经济、社会、文化教育、社会福利等各方面的发展，从理论和实践两方面考虑，我国省级政府的数量应在50到80个之间为宜。管辖的人口一般不应超过2000万。”22
笔者以为，小省的确有利于实施省管县体制，也有利于提高省政府的管理效率，缩省、分省也的确可以保证中央政府的强大。但是，缩省、分省的弊端也很大。
（二）小省也难以避免州级地方出现。
哪怕分出100个省来，哪怕每个省只管两个州、市（或者郡、府）那么大的地盘，只要仍然是一级政权建制，缩省、分省的意义就不大。省与市的实质性区别在于，市不要市会，省必须有省会。有省会必然造成省会城市和非省会城市的不平等竞争，导致省会城市的畸形发展，并使省会城市升格，最终打破市县平等格局，打破省—县—乡三级地方政权格局。
（三）缩省、分省必然增加人员，增加人民负担。
以江苏为例，如果将江苏分成苏南、苏中、苏北三省，原有的省级机关工作人员肯定不够三个新省的需要，必然要增加人员。
（四）缩省与省市重合。
如果每个省缩小到只管一个州级市的程度，缩省就有价值了。因为，这样的省实际上就是现在的州级市，省市已经重合，也就没有省会城市与非省会城市的区别了，城市之间的不平等竞争也就不存在了；既然是省市重合，市的机构就可以整体升格为省级机构，不需要增加机构和人员。不过，省市合并等于取消了省，等于州级市成了央辖市。
可见，缩省只有缩到省市重合的程度，才会减少机构、减少人员，否则反而增加机构和人员。但是，省市重合不是等于撤省吗？所以，与其缩省不如干脆撤省。
六、分省运动的历史经验
（一）省的基本特点。
省是国家的基本行政单位，具有三个特点，一是地盘比较大；二是划分为若干次级地方行政单位；三是省机构直面中央政府，它能代表中央管辖、领导、制约地方，又能代表地方抗衡中央。
具有这三个特点的地方行政单位，不管用的是什么名称，实际上都是省。美国的50个驷岱特（State）既不要听命于联邦中央，也不能代表联邦中央，地盘范围也不是由联邦中央说了算，是地地道道的邦国，所以不具有省的性质，更不具有州的性质。香港、澳门的政权机构虽然直面中央，但是两地都没有下级行政地方，所以也不是省。北京、上海等市，虽然名称上叫市，地盘也比一般的省小一些，但是有下级行政地方，市机构可以代表中央管理地方，所以仍然具有省的部分性质。
利用上述三个特点作为分析工具，还可以得出这样的结论：秦代的郡，西汉的行部，东汉的州，唐代的道，北宋的路，元代的行中书省，明代的布政司，实际上都是省。
（二）分省运动的原因。
为什么省级行政单位的名称会有如此多的变化呢？这与省的性质密切相关。从地盘上看，省的规模太大，容易闹独立性。省级机构不直接和社区以及老百姓打交道，省级机构的职能是领导、管辖地方政权机构，与中央政府有相同的职能。不给省级机构较大的职权，难以发挥其制约地方的作用，给省级机构较大的职权，省就会闹独立。为了防止省闹独立，就要将省分小。省的地盘小了，省的数量就会不断增多，省的数量多到一定的时候，中央政府就会感到管理不方便，于是就要在小省之上设立大省。为了防止大省闹独立性，就要再次分省，就要不断地重复“设省、分省（实际上就是撤省）、重新设省”的历史循环。为了给人以改革而不是重复的感觉，每次重新设立的省就要有一个新的名称。
（三）第一轮分省运动。
第一轮分省运动就是分郡运动。秦朝初年，全国只有36郡。西汉初年，全国已经有60多个郡，西汉末年，全国已经有100多个郡。郡越分越多，也越分越小，实力自然也越来越小，和中央抗衡的能力也就越来越小。但是，中央机构的惰性和管理手段的落后，使得中央感到管理太多的郡力不从心，不难却很烦、很累，于是，行部就产生了。所谓行部，就是行走的部，是各管一块的中央机构，但是，时间一长，行部就坐下来不再行走了，就从中央机构变成了地方机构和区划单位。东汉改行部为州，州其实就是坐下来的部，全国设13州，另设一个相当于州的西域都护府，每州管辖七八个郡。至此，郡就不再是省级单位了。
（四）第二轮分省运动。
州取代郡变成省级单位以后，闹独立性的能力、与中央抗衡的能力当然不会比原来的郡差，于是第二轮分省运动（即分州运动）就开始了。
西晋初年（公元265年）全国有19个州，比东汉多了6个州，40年后的西晋末年（公元307年），全国的州已经增加到32个。经历东晋、南北朝，州越分越小，越分越多，到隋朝初年，全国大约有190个州。这样的州当然不再具有省级地方的闹独立性的能力。但是，州多了，中央政府管理起来又觉得繁琐，没有只管十几个州清闲，为了省事，一种新的省级单位又产生了，这就是道和路。
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