城市改革研究（下）——我国城市体制改革与宪法的突破
刘大生
【关键词】
宪法框架；突破
【全文】
下：我国城市体制改革与宪法的突破
我国目前存在着省、洲、县、乡四级地方政权，其中省、州、县三级都有城市。因此，城市体制的改革就是行政区划的改革，就是地方政权体制的改革，就是纵向的机构改革。
在现行
宪法的框架内，三级城市既可以同时存在，又必须同时存在。省级城市、州级城市、县级城市以一个为主、两个为辅不违反宪法，以两个为主、一个为辅也不违反
宪法。但是，为了减少政权层次，如果将所有的城市统一为县级市，就意味着州级市和省级市不复存在了；如果将所有的城市都统一为州级市，县级市和省级市就不复存在了；如果将所有的城市都统一为省级市，不仅州级市和县级市不能继续存在，而且省或许也不能继续存在了。这三种情况其实就是我国城市体制改革的三种目标，无论哪一种目标成为现实，都要突破现行
宪法的框架。
一、四级地方政权的弊端
（一）干部年轻化难。
毛泽东、邓小平、江泽民都十分重视干部年轻化问题，都曾经为干部年轻化殚精竭虑，然而干部年轻化一直是一个未能得到很好解决的严重问题。原因当然是多方面的。但是，国家机构的层级太多不能不说是一个重要原因。
美国的县市政府名义上叫政府，实际上权利多多、权力很小，和社会组织差不多。因此，偌大美国基本上是两级政权——联邦政权和邦国政权1。邦国政权机构成了基层政权机构，一个政务官员所要经历的大的台阶，就是邦国和联邦，所以，美国联邦机构政务官员们都比较年轻。而在我国，从乡级政权到中央政权，大的台阶有五级，一个政务干部在乡、县、市、省四个台阶上各经历十年，等他到中央工作的时候，也至少60岁了。因此，只要存在五级政权，我国的中央领导集体的平均年龄就不可能降到50岁左右。
（二）行政效率低下。
我国的行政效率低下是一个众所周知的问题。这一问题的原因当然也是多方面的，但是，政府级数太多也不能不说是一个重要原因。政策和法律的实施，往往需要各级政府共同配合，如果是两级政府，配合起来就比较容易。然而，我国存在着五级政府，配合起来就不太容易了。基层群众向中央反映情况、提出要求就像农民从山脚下向山顶上输水，要经历五级翻水站，群众输出去的水很多很多，中央得到的水却很少很少。同样，中央政策的贯彻，就像南水北调工程，中途经历的路线太长、水站太多，损耗极大。尽管长江之水很多很多，但是能送到北方缺水地区的却很少很少。
因此，民众对中央是“天高皇帝远”，“叫天天不应”，中央对民众是“一声喊不到底”，“叫地地不灵”。
（三）税收复杂化。
现在据说已经实行分税制了，中央的税收和地方的税收已经有了明确的法律界限。然而，“二中央”（省）如何和地方分税？“三中央”（市）如何和地方分税？“四中央”（县）又如何和地方分税？这可能永远找不到答案。正如喻希来先生所言：“从省到乡四级完整的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。”2
（四）干部队伍庞大，人民负担过重。
有研究者指出，民众与吃财政饭的人的比例是：西汉为7945∶1，隋朝为3658∶1，唐朝为3927∶1，元朝为2613∶1，明洪武年间为2299∶1，清康熙年间为911∶1，现在是28∶1。3另外一种说法是：两汉为945∶1，唐朝为500∶1，清朝康熙时期为91∶1；中华人民共和国成立之初为600∶1，1978年约为50∶1，而目前却是28∶1。4这两者说法虽然有很大的差距，但是，都能说明现在吃皇粮的人太多。
还有研究表明，美国公务员（包括联邦和地方政府中的所有公职人员，还包括医生、清洁工，还包括公共事业单位的工作人员和国营企业的管理人员）约540万，约占全国劳动力人口的5%，约占全国总人口的2%。5
吃皇粮的人员增多当然有其合理的一面，如推行九年制强制免费教育（又译“义务教育”），一大批中小学教师必须吃皇粮；全球化导致外交、外务人员必须大量增多；等等。但是，吃皇粮的人占到总人口的1/28，似乎也太高了。人员的膨胀与政府层级的增多有重大关系。唐朝的时候，省还在中央，地方上没有省，后来变成省级地方的道，唐初仅仅是简单的中央派出机构；清末民初的时候，县下面有乡但没有乡政府；现在，既有省政府又有乡政府，人员能不增多吗？
（五）中央与地方关系难以定位。
在中央和地方的关系问题上，毛泽东一贯强调中央和地方两个积极性，主张中央给地方放权以调动地方的积极性。毛泽东的这一思想甚至被写进了
宪法，成了
宪法第
三条第四款的内容，成了
宪法中的一个原则。然而，这一原则一旦贯彻，就会出现“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的局面。针对这一局面，有人主张制定《中央地方关系法》，6有人强调“明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，并使之进一步规范化、法治化。”7然而，到目前为止，地方的权力仍然难以定位，中央和地方的关系并没有规范化。以至于《十六大报告》继续强调要“充分发挥中央和地方两个积极性”，要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”
