夏小松案一波三折，带出许多问题，我们暂且不论。而此案的焦点恰恰是《
治安管理处罚条例》第
19条第5项的规定的意义。仅从字面上看，既然“造谣惑众”与“煽动闹事”之间以逗号隔开，按现代汉语规范，两者似应联结起来理解。然而，公安部门从“造谣惑众”和“煽动闹事”是既互相独立又互相联系的且都是扰乱社会秩序的行为这一现实出发，考虑
《条例》维护社会治安的目的，作出了分开理解的决定。这时，无论是一审法院、二审法院还是接受抗诉重新审理的法院，都应该认识到这一看似平常的规则的意义是不确定的，由此意识到案件关键问题需要自由裁量，需要谨慎周密地衡量许多因素，而不能仅仅限于单个因素的考虑。
至于法律规则的意义怎么是确定的，怎么又是不确定的，则要视具体情况而定。
（二）法律文件明示或暗示的意图。当法律规则出现歧义时，一些国家司法实践逐步积累起来的法律解释技术和规则，往往指示法官从立法意图（包括立法目的）上去寻求比较合理的理解。分析立法意图首先要从法律文件的序言、标题、标点符号、解释性条款、目的性条款等法律自身的内容出发，然后结合法律文件本身内容运用历史解释、逻辑解释、类推解释、当然解释、系统解释、限制解释等一系列手段、方法，综合考察以阐明法律规则的合理含义。
有的立法意图比较明确。例如，夏小松一案，《条例》的目的就十分明白，即“加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行”，而富阳县公安局、杭州市公安局正是以二审判决“不利于稳定和社会治安综合治理”为由， 请求检察院提起抗诉的。由于缺少原始材料，笔者只是根据案情发展猜测，浙江省高级人民法院办案人员很有可能在作出裁判前考虑了这个立法目的：既然“造谣惑众”和“煽动闹事”在现实生活中可以独立地、互不为条件地构成对公共秩序的扰乱，那么为了保证《条例》目的的实现，理解为两个行为应该较为合理。有的时候立法意图并不十分明确，法院在阐明所谓的立法意图时，就有更大的活动余地了。在美国，对行政行为进行司法审查是原则，不予司法审查是例外，有时，赞同司法审查的理由甚至可以推翻有关行政机关最终裁决的法律规定。尽管如此，美最高法院还是“在某些法律中发现有暗示的不予司法复审的规定”。在扳道工协会诉全国调解委员会一案中，最高法院认为，“有关批准集体谈判代表的问题不应直接司法复审”，因为“铁路劳动法暗示不应予以司法复审”。 在我国，最高人民法院在1987年发布的《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件法院应否受理问题的批复》表明，在立法意图不明确的情况下，法院可向立法机关征求意见以确定法律规则的涵义。由于当时我国尚未颁布《行政诉讼法》，行政案件的受理是根据《民事诉讼法（试行）》中第3条第2款的规定，即受理范围只限于法律规定由法院审理的案件。其中，“法律”的内涵不够清楚。最高人民法院在批复中作了不同于宪法中“法律”涵义的扩大解释，并说明是在“征求全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会等部门的意见”情况下作出的。
法官自由裁量时考虑法律文件的意图，并不仅仅止于合理地理解产生歧义的法律规则，有时，法官会周详地度量立法意图，来断定行政机关是否合理地行使了行政自由裁量权。越来越多的学者和法官已经达到以下共识：行政机关若是违背法律赋予其行使自由裁量权的目的，应按滥用权力论处。
（三）法的原则和法理。英美法系的司法传统早就肯定了非成文法律原则、规则的效力，而作为大陆法系的代表，法国的最高行政法院也在本世纪40年代中期提出了法的一般原则的概念。法的一般原则虽然是不成文法规则，但它们与成文法律一样有效，“在成文法律没有规定时，行政机关和行政法院只能根据法的一般原则，决定应当遵守的法律规则。”在法国，法的一般原则主要有：公民的基本自由权和各种平等权、为自由辩护权、行政行为不溯及既往原则、既判力原则、不当得利返还原则、尊重既得权原则、行政机关采取对公民不利的行为不能超过达到合法目的所必要的程度原则等。我国最高人民法院任建新院长在上文提及的报告中，也指明人民法院对目前尚无法律规定的案件应依照法律的基本原则来办理。1985年，我国《行政诉讼法》还未颁布，行政案件的审理适用《民事诉讼法（试行）》，最高人民法院在《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中指出，“人民法院审理这种行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题……，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决：如果主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定正确、合法，应当驳回原告的起诉；如果主管行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定在认定事实、适用法律方面确有错误，应当予以撤销或者变更。”最高人民法院在这里面对的是遵循《民事诉讼法》的调解规定和另创规则之间的选择，从行政案件不同于民事案件、行政机关行使国家管理职权不宜妥协折衷的法律原则和法理出发，它设制了行政案件不应调解的原则，并为日后的《行政诉讼法》所继承。
“适当考虑”有一层含义是考虑周到，法官自由裁量某些问题切忌直线式、单向度的思维。以夏小松案为例，考虑《条例》的立法目的，并由此对条款割裂适用，自然有其理由。但如果以法的原则和法理为立足点，变换一个视角来看待这个问题，我们是否还会作出浙江省高院的判决呢？首先，法律规范人的行为，一般地，法律语言自然应按普通人的理解去解释。“造谣惑众，煽动闹事的”这一规定与“谎报险情，制造混乱的”为前后两项，在常人眼里，由于逗号的存在，这两个规定都应该指一种行为。杭州市中级人民法院也认定是一种行为。如果将该条款割裂解释，是否违背法律应该能够为人们所知晓的法律公开原则？英国的西蒙勋爵认为，在调整普通公民日常生活的法规中，语言被推定为以其主要的通常含义来使用。 其次，公安部脱离字面含义的特殊批复实为创法，且又是在二审判决之后作出，这是否与行政不溯及既往原则相悖？第三，浙江省高院认定公安部的批复为有权解释，根据是全国人大常委会1981年《关于加强法律解释工作的决议》。该决议规定，法律条文本身需要进一步明确界限的，由全国人大常委会解释；法律在审判工作和检察工作中具体应用，分别由最高人民法院和最高人民检察院解释；在不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用问题，由国务院及其主管部门解释。然而，“进一步明确界限”和“具体应用”实质上很难作明确区分，司法机关具体应用法律与行政机关具体应用法律更难辨别。按浙江省高院的作法，是否凡是行政机关就法律问题作出的解释，司法机关都必须服从呢？这有没有违背法院依据法律独立审判的原则呢？这些问题都关涉法的原则和法理。变更视角作多方面的考察，利于达致比较合理的自由裁量决定。
“适当考虑”的另一层含义就是权衡冲突。如果夏小松案中的法官经过认真思考，确信仅从立法目的出发会出现违背法的原则和法理的情况，他就应权衡法律秩序与个别正义的冲突，作出自己认为合理的解决方案。此处强调权衡的原因在于，法的原则与规则不同。当两条规则彼此冲突时，通常而言，根据法律体系另外提供的效力等级规则，其中一条就不能是有效的规则。而原则是官员们倾向这一行为模式或另一行为模式的理由，其具有规则所没有的力量和重要性，极易发生冲突而不存在一方压倒另一方的强有力的理由。当案件涉及两个以上互相冲突的原则时，法官就必须慎重地衡量各方相对力量的强弱，如此获得的裁量决定虽然不能断言其是否正确，但可以肯定它是比较合理的，而不是随意、武断的。法国行政法院的一个判决说明了，“行政法院在当时所付出的心血以制定既考虑公允原则又考虑正确行政的行政合同法则”。
案例三。德威勒市新煤气公司（原告）与市政府（被告）于1874年签订行政合同，将该市所有照明公务垄断权许给原告，并于1887年续签了合同。但由于电力照明日益普及，被告要求原告改用电力保证公用和私用照明需要，遭到原告拒绝，被告则将照明公务许给一电力公司。原告向行政法院提起诉讼，要求被告就其变更合同行为造成的损失予以赔偿。法院判决认为，1874年的合同因电力照明还未问世，所以没有规定照明方式可以理解。然而，1887年续延合同时，电力照明已经应用于邻近地区，而合同仍没有规定照明方式，此错误在于双方都没有明确表达自己意愿。于是，法院裁决当事人双方都有其道理，既承认原告有权使用任何手段履行照明公务，同时也承认被告有权要求应用电力照明，如原告拒绝改用电力照明，而又有第三者愿意接受同样的条件履行照明公务，在这种情况下，被告可以将应用电力照明的公务转许给第三者。自1893年始，原被告长期进行谈判未获进展。1897年，被告找到了第三者并与之预签了合同。法院判决：自判决公布起一个月内，由被告催促原告表态，是否愿意在预签合同规定的条件下改用电力手段履行照明业务。一个月期满后，被告未或原告答复，预签合同生效。
（四）政策。一般而言，法院审理案件依据的是法律，而不是政策。然而，即便法院不能主要依政策办案，仍至少有两点理由支持其适当考虑政策：第一，公共政策是国家与社会互动过程中形成的解决社会问题和矛盾的方略，忽视它们只会使法院闭绝于现实社会，无法作出具有切实社会意义的裁判；第二，政策往往成为法律的指导原则，或法律本身，或法律尚无成熟机会制定前的暂行决定，或法律无法适应瞬时变动的社会现实而对法律的必要弥补。因此，无论从法律发展而言，还是就能动司法而言，法官在拥有自由裁量权的时候不考虑政策很可能导致裁判的不合理。在行政诉讼中，法官在自由裁量过程中尤其需要考虑政策，因为现代国家大部分公共政策是由行政机关制作、执行的，并体现在抽象行政行为和具体行政行为之中，这些政策又大多是行政机关在法律允许的范围内进行自由裁量的结果。法官运用自由裁量权以判断行政自由裁量是否合理，不可能避开政策考虑。当然，法院对待政策应采取相当谨慎的态度，不能草率地以自己对政策的考虑取代行政机关的政策选择。主要理由是：第一，政策具有宏观性，且往往经过专家论证，而法官可能缺少专门知识；第二，政策具有溯及未来性，需要长期在某方面工作的人凭藉经验和智慧予以一定的猜测和假定，而司法裁判虽然也可约束将来，但它毕竟基于现时的案件溯及性质与此案相似的案件，其主要功能是判决既往的纠纷；第三，政策形成具有主动性和广泛性，需要收集大量信息和建议，而司法程序的设置只是为解决个别当事人之间的争议。美国全国劳资关系委员会诉柯廷·马西森科学公司案可以说明这个问题。
