在罗豪才教授引导我们致力于其所倡导的“行政法平衡理论”之研究的时候，他就曾敏锐地观察到社会组织在行政法基本关系——政府与公民权利义务关系——中的特殊作用，并提醒、鼓励我们对此进行深入、细致的探讨。这是一个
宪法行政法学者从其专业视角、从其特定的理论关怀，对正在泛起的社会组织问题所给予的及时回应。
由于研究旨趣所限，在笔者努力阐发平衡论的博士论文中，把社会组织的自治和企业的经营自主同时归入“社会自治”范畴之下，旨在说明平衡论所主张的“行政主导、社会自治和民主参与相融合的平衡机制”。将社会组织自治和企业经营自主融为一体、使其处在政府行政之对面，隐含着国家－社会二元的分析模式。在此分析模式之下，文章的观点是，从法律对社会自治实现的作用看，社会自治绝非一个部门法所能独立推动，而行政法可在以下四个方面起到规范作用：（1）授予自治权利、厘定行政管理和自治的界线；（2）规定政府承担为社会自治创造有利环境和条件的职责；（3）授权政府对社会自治进行监督和管理；（4）保证社会自治权利受到政府非法侵犯后的救济。
然而，这样的论述一方面仅仅定位于社会组织的自治与政府之间的关系，另一方面则更多地体现为逻辑思考的程式化结论，而疏于对生动、复杂的经验事实的考察与研究。
博士论文完成之后，笔者基于对社会组织问题进一步研究的兴趣，接触了许多社会学、政治学的相关文献，观察了某些行业协会和村民委员会的实际运作，也注意到正在出现的高等学校被推上行政诉讼被告席的案件。直接和间接的知识获得，使笔者有了新的认识和问题意识。
其一，社会组织的自治性存在两个维度。一是相对于组织成员（如果有明确、固定之成员群体的话）而言的。这就意味着组织的自主管理权力。如果政府认为该管理权力乃社会组织自治所必需、且与政府利益不存在较大冲突，政府一般会给予比较广的活动空间。二是相对于政府而言的独立性。尽管中国目前的社会组织有着各种各样形态，可大部分都仰政府鼻息而生存，有相当一部分还被政府作为其治理社会之手的延伸。无论法律是否明确其为自治性组织，其实际的相对于政府的自治程度较低。因此，简单地、原则性地、以应然的口吻谈论法律对社会自治的保障，对现实问题的解决几乎无一丝裨益可言。
其二，某些非政府系列的组织对其固定成员有一种常规性的管理权力，如协会对会员、公立学校对学生、村民委员会对村民。管理权力的行使，实际上在管理者与被管理者之间形成了不对等的关系。而且，这种不对等关系又与企业同职工之间基于契约规则形成的管理关系有所不同。因为，某些协会的会员是被法律要求（即强制）加入协会的，村民更是毫无选择地受当地村民委员会的管理，而大部分高校学生都是经过政府统一组织的考试进入公立学校的，契约理论上的自愿性可谓大打折扣。更何况，这些非政府系列的组织，当前在较大程度上还传达着政府管理的意向，比起企业对职工的管理，更有为“公共利益”而管理的品性。仅仅强调这些组织相对于政府的自治性，受管理对象本身就会成为被遗忘的群体。
其三，在国家或政府逐步撤出的过程之中，这些组织相对于政府的自治性还是比较弱，政府也在许多时候把自己的管理意向输入这些组织、希望借助它们来实现公共管理或者服务之职能，而在它们自主领域的管理权力也颇有公共性质。因此，用“社会组织”、“非政府组织”、“第三部门”等术语，来描述、分析它们与政府、与个人或者企业之间的关系，似乎都很难达致切实的准确性。基于此种考虑，“准政府组织”概念得以产生，试图以此来指称中国现时情境中的这些组织。当然，“准政府组织”并不欲排斥其他术语而树立其垄断地位，这还是要视具体语境而定。比如，在讨论这些组织处于政府系列之外时，完全可以运用“社会组织”、“非政府组织”等词；在论及某些集邮、健身等成员可自由进出、很少正式管理制度的社会团体时，显然不适宜用“准政府组织”一词。由此，准政府组织范畴并未囊括所有社会组织、非政府组织，而是把其中某些在性质、功能、与政府的关系等方面更靠近于政府的组织，从组织网络中剥离出来，予以特别观察。
