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经济法的政策分析初探

  
  由于各类政策工具涉及不同主体的利益调整,甚至直接影响其基本权利,同时,政策工具的运用也特别需要法律保障和法律协调,因此,对那些重要的、行之有效的政策工具必须加以法律化,使其成为经济法制度的重要组成部分,从而也使政策分析方法可以贯穿于经济法的研究过程之中。事实上,对具体的税收制度、预算制度、货币制度等方面的研究,无不与政策工具的分析直接相关。可以说,没有政策工具分析作为基础,就不可能很好地分析经济法的具体制度及其调整特点。因此,政策工具的分析,对于经济法研究非常重要。
  
  要进行具体的政策工具分析,关注经济政策之间的协调尤其重要,这是需要反复重申的问题。例如,财税政策与金融政策如何协调,是“一松一紧”,还是“双松”或“双紧”?如何在计划层面上作出相应的协调?消费者保护政策与相关的竞争政策如何协调?等等。此外,上述政策与产业政策、贸易政策等相关政策如何协调,同样是一个复杂的系统工程,单靠某类具体政策的制定者,势必无法完成协调任务。特别在部门利益、地方利益可能被推向极致的情况下,单方面的主动协调无疑困难重重,因而迫切需要“依法协调”。为此,必须在法律上明确各自的职责权限,以“定纷止争”。在这方面,德国的《经济稳定与增长促进法》堪称典范。[21]
  
  除了经济政策之间的协调以外,经济政策与社会政策等其他相关政策的协调也非常重要。例如,财税政策、金融政策与环境政策、社会保障政策如何协调;在经济政策中如何体现对弱者的保护,特别是如何对消费者、劳动者、贫困者、失业者、纳税人进行保护等,也都很重要。上述各类保护,都要通过相关政策工具的法律化及其有效运用来体现和实现。如对弱者应如何规定税率,是否要给予税收减免;对失业者的创业行为要否适用优惠利率以示支持;等等。对这些具体制度中的问题,都可以通过政策工具分析来进行深入探讨。
  (三)政策主体分析方法的应用
  
  由于经济政策的制定主体层次较多,政府及其职能部门都可能在各自的职权范围内制定基本经济政策,并体现在与其相对应的各层次的立法之中,如国务院的经济法规、各个职能部门的部门规章、地方性法规,等等。立法主体的多层次性,带来了经济法立法和执法方面的一系列问题:它加剧了经济法的立法与执行的复杂化,导致部门立法、地方立法林立,下位立法对上位立法的抵悟、冲突不断,不协调之处绵延不绝,隐性修改随处可见。
  
  除了上述的官方政策主体以外,非官方的政策主体也不可小视。随着中国市场经济的进一步发展,第三部门日渐兴起,不同的利益集团也在蓬勃发展,它们会影响到经济政策的制定和经济法的制度形成。例如,在税收立法中,应如何规定特定群体的税收优惠(如对出口商如何实施出口退税制度等);在反垄断立法上,对哪些主体给予豁免等。其实,凡是涉及特定主体的立法,都可能会受到某些大企业或其他压力集团的影响,这已是毋庸讳言的事实。因此,明确各类主体的角色和地位,对于政策制定主体和影响政策制定的主体进行具体分析,有利于进一步分析经济法的立法、执法及法律监督等环节的问题。
  (四)政策实效分析方法的应用
  
  政策实效,是政策分析的极为重要的内容。[22]事实上,影响政策实施效果的限定因素很多,包括政策本身的局限性和“时滞”等。从公共选择理论、理性预期理论的角度来看,影响政策实效的因素,既可能是政策制定者和执行者的能力、努力等方面的局限,也可能是受政策影响的相关主体的博弈行为带来的局限。这些局限都会产生效力减损的问题。
  


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