也谈税收基本法的制定
刘剑文
【关键词】税收基本法
【全文】
税收基本法作为统帅各单行税收法律、法规的母法，其制定对于我国税制改革的深化、税收立法的完善和税收司法的加强将起重要的推动和保障作用，这已达成共识。但是，对在社会主义市场经济条件下，我国税收基本法究竟应选择什么样的立法模式，在立法过程中需要注意哪些重要问题，以及如何构建税收基本法的框架，很有必要做进一步探讨。
（一）我国税收基本法的立法模式
各国对待税法的一些共同性问题，如税法指导思想，适用范围和基本原则，税收管辖权，税收管理权限的划分等，一般通过两种立法途径加以规定：其一，将各项税收法律、法规编纂成法典，有关适用于所有税收的一般规则涵盖在法典的各部分中，并通过具有法律效力的判例经常性地对税法典进行补充，美国、法国、巴西等国就是采用这种立法形式；其二，制定税收基本法，集中规定适用于各税收单行法的一般规则，自上一世纪60年代以来，以德国、日本为代表的一些国家采取的就是这种立法形式。
从我国目前的实际情况看．我们认为适宜制定税收基本法而非采用编纂税法典的形式。这是因为我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，税制必然随着经济体制改革而不断变革，1994年的税制改革便是明证。今后税制还须适应社会经济生活的变化，尤其是经济体制改革的深化而不断发展和完善。税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提，这就是说，经济体制特别是税制尚未基本定型之前，不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则，使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行，另一方面，即使现实经济生活或者经济体制发生了变化，也只需制定、修改和废除税收实体法和税收程序法，税收基本法的稳定性仍可以得到保证。当然，随着经济体制改革的深化，如果税制已经基本稳定，就可以在税收基本法、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典。这是我国税收立法的终极目标，只是目前尚不具备这种条件。
我国税收基本法应采用什么样的立法模式呢？国际上有两种模式可供我们参考：一是“发达”式税收基本法，二是“发展”式税收基本法。前者体例结构比较复杂，篇幅宏大，内容具体且注重程序，无需另外配套立法即可实施，具有很强的适应性和操作性，这种模式往往为高度发达的市场经济国家所采用，如德国、日本等。而后者的体例结构比较简单，篇幅短小，内容原则且不太注重程序，在实施中需要依赖其它配套立法，操作性较差，这种模式往往为发展中国家或者市场经济发展初期的国家所采用，如俄罗斯、东欧各国等。
