3．税收法制的不完备也是造成目前税收管辖不明确的重要原因。我国的税收法制是很不健全的。全国人大及其常委会通过的税收法律仅有《税收征管法》、《外商投资企业所得税法和
外国企业所得税法》、《
个人所得税法》、《
农业税条例》等很少的几部。大量的税收立法是国务院通过行政法规的形式制定的。而在实践中真正发挥作用的是国家税务总局制定的税收通告。通过前面的研究表明，这在税收管辖中表现的尤为突出。目前这种做法深层次的原因是，前面提到的国有企业改革不到位与财政体制的不完善。因为在这种变动频繁的情况下，让立法者制定明确、稳定，纳税人具有合理预期的税收管辖制度也是勉为其难的。同时，我国税收立法滞后，没有明确地确立税收法定原则，这也是造成税收立法级次低，由主管机关的税收通告在实践中起主要作用的原因之一。除了这些深层次的原因外，税收立法的粗放也是造成税收管辖混乱的原因之一。在前面举的主管税务机关制度、规定不明确的管辖制度中，其实只要在相应的税收立法中明确规定一下主管税务机关确定的标准，把相应的行政登记制度和税收管辖制度联系起来进行规定，就可以解决这些问题。但遗憾的是，我们没有看到这样的规定。
（三）完善我国税收管辖制度的思路
上文总结了税收管辖存在的问题，并分析了其中的原因。基于上文的论述，笔者认为，要建立明晰的税收管辖制度，确立稳定合理的分税制财政体制是前提条件。与此相关的问题是，国有企业改革的顺利推进。同时，还要加强税收法制建设。
1．建立与国有企业改革相适应的分税制财政体制。我们认为，国有企业改革是制约建立健全的分税制财政体制，以及整体的经济体制改革的重要环节。国有企业改革需要解决的关键问题是塑造其独立的市场主体地位。而解决这一问题的关键是正确处理国有企业和相关的政府主管机关之间的关系。从长远来看，除了极个别国有企业被改造为公法人以外 ，[16]大多数国有企业改革的方向是实行股份制，这样，政府对这些企业享有的权利就仅仅是股权。实行股份制后的国有企业就成了民商法所调整的企业。原有的政府主管机关制度自然就没有存在的必要了。[17] 经过股份制改造的国有企业和其他企业也就没有什么区别了。具体到分税制财政体制设计时，就不应该把国有企业作为一个特殊情况来看待。[18] 下文基于这一假设，对健全我国的分税制财政体制作一简要的探讨。
分税制财政体制是建立在公共产品的层级性这一假定之上的一种制度。经济学家经过研究证明，无论是单一制国家，还是联邦制国家，实行分税制财政体制都具有经济上的合理性，人们把这种财政体制一般也称为财政联邦主义。[19] 财政联邦主义涉及的内容很多，大致包括各级政府收入的划分，支出的划分，各级政府间的转移支付。这里主要探讨和税收管辖有密切联系的各级政府收入划分制度，主要是税种的划分制度。对税种的划分是建立在对财政职能的认识和各个税种本身的特征之上的。财政学大师马斯格雷夫提出了财政的三大职能，即资源配置、收入分配以及稳定。[20] 这样，将各税种的特征和财政的职能相联系，就可以大致确定税种在各级政府之间的划分。研究表明，中央财政在进行分配和保障稳定方面具有优势，而地方财政在资源配置方面具有优势。 [21]这样，就可以考虑把有利于进行分配和保障稳定的税种划归中央财政，剩余的税种划归地方财政。个人所得税、遗产税具有调节收入再分配的功能，宜划为中央政府征收；企业所得税在经济周期中呈现收入不稳定的特点，因此，也宜划为中央政府征收；增值税、关税、反倾销税和反补贴税具有宏观调控和稳定经济的功能，也应该有中央政府征收。此外，塞利格曼还提出了中央和地方收入划分的三原则 。[22]其中的效率原则是以征税效率高低为划分标准的。比如，个人所得税的征税对象为所得即收入，但所得的所在地点会随纳税人的流动而难以确定。这样，把个人所得税归于地方政府就显得麻烦。而土地税以土地为征税对象，地方税务人员容易明了当地情形，因此，土地税一般是划为地方税。其中的适应原则是以税基的广狭作为划分标准的。税基广的税种归中央政府，如印花税；税基狭的税种归地方政府，如房产税。仅仅从理论上分析，只有彻底的分税制，才能建立真正明晰的税收管辖制度。各级政府都有其独立的税种，这样税收管辖自然就很清楚了。但事实上，彻底的分税制必然导致地区间激烈的税收竞争，而这是不利于一国的宏观经济秩序的。马斯格雷夫历来对彻底的分税制持否定态度。他认为，多级政府分享同一税种可以在一定程度上简化税收征管。 这样就引出了共享税的问题。[23]共享税的形式一般有两种，一种是分成分享制，由中央政府征收，然后按一定比例返还给地方政府；一种是分率分享制，是就同一税基分别确定中央和地方两个税率，一般由中央政府征收，然后把地方政府应得部分返还给地方。[24] 现在认为比较合理的是分率分享制。[25]
