三分设计，七分运作——论城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度的实施
姜明安
【关键词】无
【全文】
6月20日，国务院发布了《
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，7月21日，民政部发布了该《办法》的《实施细则》。《办法》和《实施细则》确立了我国对城市生活无着的流浪乞讨人员这部分弱势群体权益保护的重要制度。该制度对于改进和完善我国人权保障机制，对于实现我国人民政府执政为民的宗旨无疑具有重要意义。
这项制度自6月20日出台后，受到社会的普遍好评，认为其意义将不仅限于该制度本身，而且可能促进和推动我国其他与之相近或相关的制度（如劳动教养制度、社会治安管理制度）的改革。即使该制度的意义仅限于其本身，仅限于该制度直接受益的这部分群体，其亦功莫大焉。不过，人们目前对该制度的这些评价，主要或基本上只是基于对确立该制度的上述两项法律文件（《办法》及其《实施细则》）的条文及文字的考察，即基于对制度设计的考察。然而，一个制度对于社会的真正效用，三分在于设计，七分在于运作。该制度是否能真正产生人们预期的效益，是否能真正实现设计者的设计目标，关键还在于实施。没有得力的、有效的措施保障其实施，设计者的设计和人们的预期可能很大部分要落空。
那么，要真正实现《办法》和《实施细则》确立的制度，我们需要做哪些事，采取哪些措施呢？笔者认为，需要做的事和采取的措施可能是多方面的，但有三件事我们必须首先认真做好。
一、转变观念，正确认识该制度的性质、功能和作用
要实施好《办法》和《实施细则》确立的制度，首先要求我们转变观念，即要从长期以来我们实施收容遣送制度所形成的旧观念转变到现行救助管理制度所基于的新观念上来。这种观念转变主要包括确立下述三个方面的认识：其一，认识建立救助管理制度的根本目的是保障受助者的基本权利，即保障生活无着流浪乞讨的这部分人的基本生存权，而不是改进和维护社会秩序。虽然这个制度运作好了，在客观上会起到改进和维护社会秩序的作用。但是我们建立和实施这个制度的出发点却不能是为了秩序，而只能是维护和保障流浪乞讨人员这部分弱势群体的权益。否则，就可能重演“孙志刚事件”的悲剧；其二，认识在这种救助关系中，受助者接受救助是其权利，救助者提供救助是其职责，而非救助者对受助者的恩赐。人们在社会中生活，结成一定的群体（包括国家），即享有相应的权利和义务：如安全权、生存权、自由权、纳税的义务、守法的义务、遵守社会秩序的义务，等等。就救助和受助而言，人在有劳动能力、有经济收入时，即有为社会做出贡献，救助他人的义务（通过纳税等途径实现），人在尚无劳动能力或失去劳动能力，或遇天灾人祸，生活无着，生存权受到威胁时，即享有受助的权利。在这种权利义务关系中，政府并非是救助者，而只是社会（由救助者和受助者等社会群体全体成员组成）设置的一个中介。人们之所以要设置政府，通过纳税来养一个政府，就是要通过政府来为自己提供服务，包括提供此种救助服务。因此，政府做这件事完全是其职责。其三，认识对生活无着流浪乞讨的这部分人提供救助不仅是民政部门的职责，同时也是其他政府部门，更是政府自身的职责；而且，不仅是政府的职责，也是社会的职责。从《办法》和《实施细则》的规定看，对生活无着流浪乞讨人员提供救助无疑主要是民政部门的职责，但是，民政部门只是政府的一个工作部门，其职责即是政府的职责，而且首先是政府的职责。过去我们在这一领域发生的许多问题，其重要原因之一就是政府失察，政府没有履行好监督管理的职责。另外，调动社会和民间的积极性，发挥社会和民间对流浪乞讨人员救助的作用也是我们必须确立的新观念之一。在现代社会，政府职能应尽可能向社会转移，象流浪乞讨人员救助这类事情，更多地让社会和民间去做，政府主要承担监督检查和财政资助的职能，这比完全由政府包下来会做得更好，而且可避免“全能政府”的许多弊端。现在世界许多国家就是通过慈善组织、公益团体做这类事情。因此，我们今后也应鼓励民间办救助站，更多地让社会救济社会办。
