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交通部科技教育司、体改法规司和上海海运学院2002年12月20日完成的《交通行政执法综合实施模式研究报告》中使用的“行政执法”概念的内涵似乎更丰富些，外延似乎更广泛一些：“行政执法是行政机关为实现行政管理职能，依据法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定，通过发布命令、许可、提供指导、订立合同等方式，针对特定事物所作的影响相对人权利义务的行为”。14
北京市海淀区人民政府2003年1月16日提出的《综合执法改革思路》中使用的“行政执法”概念则主要指行政处罚及与之相关职能，原则上不包括行政审批。《思路》中有一节专门阐述执法与审批的关系，提出处理二者关系遵循下述五项要求：（一）凡按照权限实行层级管理的审批事项，原则上谁审批谁负责；（二）如果是审批与执法（处罚）相分离的，执法部门对审批事项有知情权，审批机关要通过正常的工作机制通报执法部门；（三）凡涉及海淀区域内有关事项的市级审批，区政府有知情权；（四）对已知审批项目，执法部门要及时行使监管职权，审批不当，执法部门有监督反馈建议权；（五）在审批与管理和执法的关系上，区政府与街乡（镇）的关系和处理原则同上述要求。15 可见，《思路》是将审批与执法并列，而不是将审批纳入“执法”范畴之内的。
以上关于行政执法概念的理解、认识、界定和实际使用，何者正确，何者是错误的呢？我们能否在其中找出或归纳出一个关于行政执法的唯一正确的，能为学界和实务界普遍接受，并能适用于任何时间、任何地点的普遍性的定义呢？恐怕不能。因为社会科学不同于自然科学，人们研究的许多问题往往不是或不只是“是什么”的问题，而是或主要是“应该是什么”的问题。对“应该是什么”的问题往往难于有唯一正确的和普适的答案。人们对这类问题虽然也能达成共识，但这种共识往往是以特定时间、地点和条件为前提的，离开了特定时间、地点和条件，其共识就可能不再存在。就“行政执法”这一概念来说，在不同的场合，针对不同的事物，人们对它的内涵和外延会有不完全相同的界定。这种不完全相同的界定在社会科学中，在法学中应该是允许的。当然，在特定的场合，我们使用任何概念必须确定。否则，我们就会出现形式逻辑混乱，人们之间就无法进行思想的或学术的交流，说话者就不可能说清楚任何问题和不可能让别人明白你所说的任何问题。
人们通常在下述三种场合使用“行政执法”，并赋予其以相应的涵义：
其一，为说明现代行政的性质和功能而使用“行政执法”。此种场合使用这一术语，旨在强调，（一）行政是执法，是执行法律，而不是创制法律，因此，行政从属于法律；（二）行政是执法，是依法办事，而不是和不能唯长官意志是从；（三）行政是执法，是基于法定职权和法定职责对社会进行管理，依法作出影响行政相对人权利义务的行为，而不能对相对人任意发号施令，对相对人实施没有法律根据的行为。在这种场合，在这个意义上，“行政执法”即等于“行政”。
其二，为区别行政的不同内容而使用“行政执法”。在行政法学研究中，许多学者习惯于将行政的内容一分为二或一分为三。一分为二即将行政的内容分为两类：一类为制定规范行为（行政机关制定规范的行为在性质上不同于立法机关的立法行为，在实质上仍属行政而不属立法）；一类为直接实施法律和行政规范（包括行政法规、规章和其他规范性文件）的行为。前者谓之“行政立法”，后者谓之“行政执法”。一分为三即将行政的内容分为三类：一类仍为制定规范行为，另两类即将前述“行政执法”行为再一分为二：一类为直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为；一类为裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人相互之间的与行政管理有关的纠纷的行为。在这两类行为中，前者仍谓之“行政执法”，后者则谓之“行政司法”。在这种场合，在这个意义上，行政执法只是行政行为的一类。
其三，作为行政行为的一种特定方式而使用“行政执法”。行政行为有各种各样的方式，如许可、审批、征收、给付、确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等。在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式称为“行政执法”。某种行政行为方式被确定为“行政执法”并无完全统一的标准，大致的依据有：（一）法律、法规或规章对这类行为的条件、标准、程序以及相对人的权利、义务和违法责任通常有比较明确的规定，便于理解和适用。从而实施这类行为一般较为快捷，许多情况下是当场发现问题，当场处理。而行政机关实施许可、审批、征收、给付行为，往往需要较多时间：几天、十几天、几十天，甚至更长时间；（二）这类行为的目的通常是直接维持某一行政管理领域（如治安、交通、城建、环境、卫生、文化等）的秩序，而行政征收、行政给付等行为的目的并不直接与秩序相关，更多地是为了保障公正，协调国家、社会公共利益与私人利益的关系；（三）这类行为通常由相应行政机关中一个相对独立、相对专门的机构（如执法局、执法处、执法大队等）行使，而行政审批、许可等行为通常由相应行政机关内的一般业务主管机构办理；（四）这类行为通常在行政机关办公室之外进行，执行公务的地点往往是流动的和不固定的，而且实施此类公务的人员一般统一着装（人们戏称为“大盖幅”）和佩戴专门标志，而行政机关公职人员办理其他公务通常在固定的办公地点进行，一般也不要求统一着装；（五）这类行政行为与行政相对人关系最为密切，最经常、最广泛地涉及相对人权益，也最易于侵害相对人权益。因而这类行为的实施最直接影响人民对政府的评价，对政府的信任。也正因为如此，政府对这类行为特别重视，通过制定很多规范性文件（如中央编办《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》及国务院办公厅2002年10月11日转发此《意见》的通知）对之加以规范。根据各级政府规范性文件的规定和实践中的作法，归入“行政执法”的行政行为方式大致包括：检查、巡查、查验、勘验、给予行政处罚、即时强制、查封、扣押及采取其他强制执行措施等。可见，在这种意义上，行政执法只是行政主体采取特定方式实施的部分行政行为，其范围不仅小于第一种场合使用的行政执法，而且也小于第二种场合使用的行政执法。
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