行政由“管理”到“执法”的转变是一项具有重大历史意义的转变。首先，这一转变反映了民主政治对行政的要求。民主，意味着人民当家作主，政府和政府机关工作人员是人民的公仆。政府执行行政职能不应是以“主人”的身份“管理”人民，而是受人民的委托，根据人民的意志办理国家内政外交事务。因此，在民主制度下，行政的实质是执行人民的意志，而人民意志的集中体现是法律，故民主制度下的行政的实质即是执法。其次，这一转变反映了现代科学对行政的要求。科学行政，意味着行政要尊重和遵循事物的客观规律性，避免主观武断，随心所欲，而法律则通常是通过严格的立法程序，通过慎重讨论，广泛听取各方面意见，尽量反映民意，尽量反映客观规律的产物。因此，政府和政府机关工作人员依法律行政，即能使其行为较好地符合客观规律，防止重大失误，并避免因主观随意性造成重大失误而给国家和人民生命、财产和利益造成重大损失。第三，这一转变反映了市场经济对行政的要求。市场经济是法治经济，政府与市场主体的关系是法律关系，政府必须依法对市场进行干预和调节，政府不能像在计划经济时代一样，随意给企业发号施令，随意命令企业做什么，不做什么。在市场经济体制下，政府要求市场主体做什么和不做什么都必须有法律根据。从而它向市场主体提出这些要求即是“执法”，而不同于计划经济体制下“命令－服从”式的“管理”。第四，这一转变反映了现代文明（政治文明和精神文明）观念对行政的要求。一国行政的模式－—“管理”模式还是“执法”模式，或者说“人治”模式还是“法治”模式－—首先决定于一国的国体和政体，决定于一国的政治制度和经济制度，但它同时也决定执政者的文明（政治文明和精神文明）观念。执政者具有专制、独裁的观念，必然极力推行人治，推行“管理”型、“统治”型行政，执政者具有现代民主观念，必然努力实行法治，实行“执法”型、“服务”型行政。我国行政逐步由管理”到“执法”的转变可以认为正是我们的执政者观念逐步转变的体现。
二、行政执法的涵义：行政行为之全部或一部？
关于行政执法，目前我国法律实务界和学术界对之内涵和外延有不同的界定。有的将之等同于行政行为，谓行政执法乃行政行为之全部；有的将之区别于行政行为，谓行政执法仅为行政行为之一部。至于一部之大小，又有各种说法，有仅指行政行为中的行政处罚的，有指行政监督检查加行政处罚的，有指行政监督检查加行政处罚再加行政执行（主要指强制执行）的，还有认为行政审批亦应属行政执法范畴的。总之，有关行政执法的概念，存在着广义、较广义、狭义、较狭义的不同认识和主张。
许崇德、皮纯协教授主编的《新中国行政法学研究综述》归纳了行政执法广义论的观点：“行政执法是就国家行政机关执行
宪法和法律的总体而言的。因此，它包括了全部的执行
宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为，行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为”。9
罗豪才、应松年教授主编的行政法教科书《行政法学》提出了行政执法较广义的观点：“行政执法是行政机关执行法律的行为， 是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权力义务的行为；或者对个人、组织的权力义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”。10
杨惠基先生所著《行政执法概论》一书对“行政执法”的界定则是较狭义的：“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为”。行政执法不包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”，“行政执法是与行政立法、行政司法相对应的”。11
国务院办公厅2002年10月11日转发中央编办的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》中使用的“行政执法”显然是狭义的涵义，即仅指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出，要“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能（即行政执法）相对分开”，“将监督处罚职能（即行政执法）与技术检验职能相对分开”。也就是说，行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。12
原国家经贸委法规司2002年7月23日完成的《关于国家经贸委行政执法职责调查情况的报告》中使用的“行政执法”则属较广义的范畴，“具体包括行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决和行政强制等职责”。13
