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行政法的外延非常广泛。行政法能够并且也应该将公法价值标准适用于私人组织，并创设一些非正式的程序机制，以确保各方面的意见都能够充分地表达，经济和非经济方面的问题都能够被全面地考虑。
五、结 论
本文旨在指出，行政法能够创设一个适当的、高效的政治平台，以制约那些与全球化相伴而生的反民主趋势。我特别关注私有化。这是因为，全球化关注创新，推动国家与企业以新的方式进行合作以及两者价值标准的融合。在这种情况下，私有化的作用最为明显。上述做法本身并不是反民主的。国家能够在多大程度上对影响投资、企业和市场份额的条件享有合法的利益？事实上，我同时强调了确定这种程度的必要性和适当性。更确切地说，我强调的是，这种务实的做法是在执行层面上（既包括政府，也包括企业）关注决策权力和权威，并且相应地以一定的方式限制了国家干预，而这种方式是行政授权式的放松管制不会采用的。随着解决特定问题的场所从听证室（hearing room）转到了会议室（board room），透明以及对公众的代表责任（除了对股东的责任）不复存在了。然而，公众要求透明，并要求私人组织承担代表责任的呼声却没有随之销声匿迹。
在利益得失上，全球化进程中充满了激烈的竞争和极大的风险。在我看来，全球化的这些特征还将被进一步强化并加速发展。同时，全球化还将公民排除在某些政策之外（甚至在获取信息方面）。这些政策不仅确定了民主制度的范围，而且还确定了纳税人手中美元的价值。改革已经迫在眉睫。如果认为保证民主责任的最大范围是民主的固有价值，那么采取有意义的措施来解决民主赤字问题就是适时的和值得的。
鉴于民主原本是古典自由理想的重要基础，我认为民主的价值在于恰当地反映其自身的终极目标。据此，我极力推崇法律在确保提供一个民主协商的场所方面的积极作用。通过民主协商，对结果有决定作用的价值体系会进行自我评价和识别，并从多种可能性中自行选定结果。民主赤字反映了公众不再拥有参与上述协商的机会，即使行政机关在不公开的条件下也可能作出与在“阳光”下操作同样的决定。全球化加强了不同价值体系和社会价值取向之间的联系。因此，这一特殊的价值，即不同价值标准的相互协调，是非常重要的。总之，我认为公众一定会欢迎这样一种机制，该机制使得他们可以通过确定公共产品的价格（即自愿为效率和盈利性付出代价）的方式，对全球化作出回应。这时，公众能够且必须与其他利害关系人，甚至包括其他国家的利害关系人进行协商。
由行政法通过这种方式解决民主赤字问题是最合适不过了的。只有行政法才能创设有关政府和企业共同责任的规则，也才能创设那些以获取信息和提出意见为表现形式的公众参与规则。《联邦行政程序法》为这种程序性的改革提供了一个平台。这就是说，私有化或者公/私合作派生了承担公共职能的私人部门；改革将保留这些私人部门，并在《联邦行政程序法》的范围内解决民主赤字问题。该法不应按原有的方式适用，而应针对全球化时代的新情况和新问题进行重构。
最后，我认为，就行政程序而言，行政法赖以存在的全球化环境也要求我们重构多元主义理论和共和主义理论。当然，我们也可以援引多元主义和共和主义的经典理论来解释私有化和民主问题，并认为它们不过是众多市场化方法和政治协商程序之一。但是，如前所述，当代的多元主义和共和主义理论是以地域化国家为前提的。或者确切地说，这个国家是一个包括所有潜在参与者的民族国家，并且这些参与者在国家面前或多或少地具有平等的地位。因此，上述理论在实践中无法解释公/私两部门之间颇为模糊的界限，也不能说明关键产业，甚至单个公司在政府制定政策的过程中能够发挥何种程度的作用。如果认为公/私合作的体制根本不存在，或者完全没有必要，那么这种看法可能会有失偏颇。如果不考虑民主赤字的问题，现实情况可能会朝着回归社团主义的方向发展。至少在当前，公/私合作已经是“新政府治理”的核心内容了。为了解决民主赤字问题，我的建议并非是要回归过去，而是要在面对现实的基础上，将民主程序和公开的政治协商注入这种作为政府治理核心的公/私合作机制。行政法能够在已经初具雏形的新政府治理结构和进程中发挥重要的作用，从而确保公民个人获得充分的机会，使之能够全面地参与那些对我们的生活和所在社区有着显著影响的政治决策。
【注释】 # 2003年初，《印第安那大学环球法学研究》（第十卷）出版了一期主题为“全球化与政府治理——民主的前景”的专辑，本文被收录于该专辑的第二部分（“全球化、民主与国内法”）。此前，本文还作为“新形式的政府治理——将公共权力让与私人部门”专辑的一部分，发表于《加利弗尼亚大学法律评论》第四十九卷（2002年8月号）。
作者感谢John Applegate教授、Yvonne Cripps教授、Rob Fischman教授 、Carol Greenhouse教授和Lauren Robel教授对本文的评论和建议。本文还得益于在康奈尔大学法学院和加利弗尼亚大学法学院举行的学术研讨会。另外，作者还要感谢Russell Manyhart和Jason Clagg, 他们为本文做了出色的助研工作。
1.参见 Robert L. Rabin, Federal Regulation in Historical Perspective, 38 Stan. L. Rev. 1189, 1248 (1986).
2.参见 id. at 1248-53.
3.参见 Alfred C. Aman, Jr., Law For a New Century, in The Province of Administrative Law 90, 96-97 (Michael Taggart ed., 1997).
4.参见 Alfred C. Aman, Jr., The Globalizing State: A Future-Oriented Perspective on the Public/Private Distinction, Federalism and Democracy, 31 Vand. J. Transnat’l L. 769 (1998).
5.Patricia Wald法官曾指出：“私有化并非仅限于监狱。国家和地方政府已经与私人组织缔结合同，由后者照顾大部分身心脆弱、生活无法自理以及那些处于弱势地位的社会成员——儿童、失业者、残疾人和精神病人。二十世纪以来，在相当长的一段时期里，提供上述服务是典型的‘公共’职责。” 参见 Honorable Patricia M. Wald, Looking Forward to the Next Millennium: Social Previews to Legal Change, 70 Temp. L. Rev. 1085, 1098 (1999).
6.尽管国有化在美国并不多见，但也不乏一些实例。“田纳西河流域管理局”（Tennessee Valley Authority）就是为了建造和经营水库而设立的政府企业。参见 Richard Wirtz, The Legal Framework of the Tennessee Valley Authority, 43 Tenn. L. Rev. 573, 574-75 (1976).
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