在全球化进程中，民主问题是并且也应该是新行政法应予关注的基本问题之一。57民主问题是由于全球化的社会经济和政治进程与本国的民主参与进程相脱节而造成的。在多数情况下，市场能够有效地解决上述问题。但是，在某些情况下（例如监狱的私有化），私有化却会进一步加剧民主赤字，因为当行政管制让位于市场时，公共部门将不再直接干预决策过程，公众也无法获取那些能够使公众参与富有政治意义的信息。在一国国内，特别是在美国，全球化使得民主的形式和内容都变得颇为复杂，因为全球化重新确定了公共部门和私人组织之间的界限，在数量和范围上扩充了能够参与决策程序的主体，并且通过将公共职能委托给私人组织的方式拓展了私人部门。58
对于私有化衍生的程序性和结构性问题，有诸多可能的程序性解决方法。其中，最为普遍的可能就是所谓的“传统分类法”（traditional labeling approach），即所有行为，要么归属为“公共的”，要么归属为“私人的”。如果是前者，则在适用正当程序条款（Due Process Clause）的同时，还必须遵守特定的法律制度；如果是后者，则另一套确定的规则（包括普通法的方法）可以适用。59
传统分类法存在很多问题，特别是将其适用于针对贫困者的社会服务时更是如此。即使将传统的正当程序要求延伸适用，60现行
宪法也可能不会很有效。并且，在多数情况下，法院对此也越来漠不关心。61即使这不是特定案件的必然结果，但这种个案式的方法也可能会因为无法创设一个政治平台而漠视更大的民主需求。除了个案所涉及的问题外，常常还会有更为重要的、个案无法涵盖的政策性问题。62另一方面，即使将某项行为认定为“私人的”，运用普通法、私法救济方式和制度来解决具有公共性的问题也显得力不从心。传统分类法的不足在于，它未能解释当代公/私融合现象的动因。与将某项行为进行定性为“私人的”相比，这一点更为重要，也更为复杂。这些动因包括：全球化经济对法律制度转型的影响，以及对“市场—国家”关系已经今非昔比的环境作出灵活回应的必要性。全球化的因素不容忽视，或者说它们对市场的影响是不可避免的。行政法的转型非常有必要建立在上述认识的基础之上。63行政法可以成为一种工具，抵制全球化的消极影响，并推动其他一些积极影响，从而使我们能够更深刻地认识需要抵制或者需要进一步深化的种种变化。下文将论述以全新的思路把握“市场—国家”关系，以及构建新行政法理论的必要性。
（一）行政法上的国家本位观
正如《联邦行政程序法》64所体现的，美国行政法是建立在一些假设的基础之上的，这些假设体现了该法对“市场—国家”关系的定位以及联邦宪法中的国家行为理论（the state action doctrine）.65正当程序和其他
宪法权利适用于国家以及国家代表者，而不适用于私人部门。66行政机关被视为国家代表者。并且，那些程序机制，无论是由
宪法规定的，还是由一般立法规定的，都仅在一个相对明确的公共部门范围内适用。67这就是所谓的“国家本位观”（state-centered approaches）。
有三种主要的政治理论，即多元主义（pluralism）、公共选择理论（public choice）和共和主义（republican theory），经常被援引用来解释一般意义上的国家和个别意义上的行政机关与私人部门和利益游说集团（interest group lobbying）之间的关系。68尽管国家与市场存在相互影响，但它们却彼此独立，这一假定是行政法主要的理论基础。多元主义者认为，法律规则的制定和行政管制的实施在本质上是独立利益集团之间相互自发影响的结果。69由此，符合公共利益的问题解决方案就能够得以确定。公共选择理论则假定存在一个与开展经济活动的平台截然不同的“政治平台”（political marketplace）。在此，强大的利益集团要求议会和行政当局进行立法或者实施行政管制。这一理论的拥护者们大都否认“公共利益”的存在。70共和主义者则将法律规则的制定程序和行政管制的实施程序视为一个协商的过程。在这一过程中，公共利益不仅存在而且还能够实现。71
或者在立法层面上，或者在行政管制的层面上，国家本位观揭示了国家行为的实施方式。在国家的范围内，行政机关处于核心地位。但是，用这种观念来指引当代行政法的发展是远远不够的。“行政法的外延”（province of administrative law）也应包括私人组织和公/私合作组织（例如联邦公司）的行政。72早先的观念认为公/私两部门之间存在一个清晰的界限。然而，在上述组织中，“市场—国家”关系的图景则有所不同。这并非是私人利益集团说服了国家代表者，而是公共部门自身常常确定由谁、在何时以及如何将公共职能委托给私人组织。无论是独立地行使公共权力，还是与国家合作，私人组织都是重要的行政主体和政策的制定者。73在全球化经济中，国家需要它们，以解决其中的诸多问题并开展有效竞争；私人部门也能够带来一些技术经验和高效的管理。
如果以全球化为视角考察这种公/私权力融合的体制，那么显而易见的便是，国家的作用及其与全球化市场和私人部门的关系正在发生根本性的转变。以私有化为特征的市场导向方法在社会服务和行政管制中得到了广泛的应用。这不仅凸显了公/私两部门在体制和价值标准方面的融合所面临的种种新挑战，而且还引发了诸多触及美国行政程序法核心的理论问题，需要我们用新的思维予以重新认识。基于下述原因，以社团主义（corporatism）取代国家本位观的弊端并非微不足道。这种做法对公法价值标准和民主赤字问题的潜在影响是深远的。
（二）全球化国家与新社团主义（neo-corporatism）危机
作为一种务实的理论，社团主义有着丰富的内涵，我们很难全面概括其精髓。74但是，这一理论的某些基本要素却构成了对前述私有化浪潮诸多方面的回应，从而反映出在行政法中引入新社团主义理论的必要性。新社团主义引发了很多重要问题，并推动行政法发挥新的作用。
在很多方面，社团主义理论都反映了当前的实际情况，并可用来指导实践。首先，社团主义反对多元主义理论的基本观点，即不认为政策的制定是各利益集团自由、自发地相互影响的结果。事实上，社团主义认为，政府只会与上层的、有代表性的利益集团或者高端组织（peak organization）讨价还价，并就重要的公共政策问题与之达成一致。75其次，社团主义认为，在随后的协商过程中，国家追求的是公共利益。此时，国家并不是一个被动的角色，而是一个独立的、能够在谈判桌上发挥举足轻重作用的角色。76第三，作为上述看法的必然结论，社团主义者认为，无论是就其功能，还是就其结果而言，国家在本质上都是不民主的。在他们看来，国家参与协商过程不过是其为了避免那种对抗式的治理模式，并实现政治协调而做出的努力而已。77但是，为了实现这一目标，一般的政治程序通常被规避，而专家政治(technocracy)和管理性措施常常被用来替代传统的民主程序。正是这种专家政治和各种形式的专业技能才使得那些非传统的民主程序成为合法。78
