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在本文中，我主要关注这样一种私有化形式，即将基本的社会服务委托给私人部门承担。因为只有在这种情况下，我们才能够认识全球化对国内政治生活的影响。为此，我将从以下两个方面展开论述。首先，我认为，私有化是全球化的产物。从这一意义上讲，私有化不仅仅是用来提高政府效率、扩张私人部门的一种手段，也不仅仅是对当代政治发展以及政府管制从自由向保守演变的简单回应。相反，“新政府治理”23的广泛推行表明，“市场—国家”关系正在发生变化，这种变化是以公/私两部门在价值标准、宣传手段和运作模式等方面的融合为特征的。并且，这种融合本身就是全球经济与国家经济相互融合的重要方面。私有化就是上述融合的产物。实际上，这种融合使得国家更广泛地面对那些推动全球化进程的经济和政治压力。这主要是因为，那些全面融入全球化经济的私人组织在承担公共职能。全球化的政治经济环境给公/私两部门都带来了巨大的压力。如果要保持竞争力，它们就必须高效地运作。24这便促使国家作出授权，并且也会使公众开始关注这种公共职能的委托在有损民主程序、合法性和个人正义的同时，是否真的会降低成本。考虑到公/私分界的观念在美国行政法中的地位，私有化在另一方面也会损害公共事务中的民主。对公众而言，私有化的某些做法缺乏透明和公众参与，亦很少受到各种对立价值标准的影响。我将这种情况称为“民主赤字”。
民主赤字是公/私分界的观念在实践中的产物。在私人组织承担某项公共职能时，这一观念可能会极大地减轻公共部门确保其行为透明的责任及其代表责任。用来支持这一观念的种种理论都假定，政策的制定和执行是可分的。但多数评论家对此都持异议。25即使在那些已经私有化的领域中，私人部门也会在履行受托职责时制定政策，并且要对那些据以履行职责的管制合同作出解释。我要论证的第二个方面是，新行政法能够并且也应该解决那些与私有化密切相关的民主赤字问题。新行政法不必过多地拘泥于那些传统的、原本为行政机关实施管制而设计的程序规则。同时，还必须强调的是，透明、参与和公正等公法价值也是至为重要的。为了保证上述价值的实现，各种程序规则可能必不可少。尽管新行政法并不必然沿用《联邦行政程序法》的程序机制，26但如果要确保各种公/私合作机制的合法性，这些价值标准仍然需要延伸适用。鉴于全球化重新定位了国家和市场的关系，本文将列举若干新行政法应予关注的重要问题，并建议重构行政法的理论基础和功能。
全球化的现实使得私有化成为一个颇有争议的问题。新行政法可以为公众提供一个表达意见、展开协商并获取信息的“平台”（public fora），从而为私人组织的政治决策创造有意义的政治环境。由此，新行政法便对私有化问题作出了回应。此外，全球化还推动了国家与私人组织之间互动方式的演变以及相应的新行政法理念的产生。为了展开论证，本文的第二部分首先全面考察了私有化与国家、私有化与私人部门以及私有化与法律的关系；第三部分立足于变化中的国家与私人部门的关系，强调了新行政法应该关注的一些问题；在第四部分，我提出，在私有化的条件下，应重构行政法的理论基础和功能；在第五部分，我得出结论，建议针对上述问题进行程序性的改革。
二、全球化对国家和市场的影响
首先，我将以私有化为视角考察全球化问题。全球化是一个内涵极为丰富的概念，广泛地包括社会、经济和政治等诸方面的复杂进程。在现实中，这些进程突破了国家之间在民族和地域上的界限。26资本和资讯越来越多地在几乎没有政府干预的条件下实现跨国流转。同时，一国为了更有效地应对诸如环境污染、吸引外资以获得经济发展机遇等跨国问题，也必须与他国合作，有选择地暂时放开，或者在事实上突破国家之间的界限。27
全球化促使国家与非政府组织开展广泛的合作，各种融合式的政府治理方式也大量涌现。在国际层面上，这些变化不仅增进和提升了“国家利益”（national interest），而且还将经济利益的内涵注入其中。事实上，全球范围内的投资以及私人企业之间争夺市场份额的竞争更加激烈了。这些全球化因素和跨国利益关系对各级政府，包括地方政府、各州政府以及联邦政府等，都产生了影响。通过将公共职能委托给私人组织，政府机构越来越像私人企业一样，在全球化市场中开展竞争。28
（一）全球化市场
如果我们将公共职能由私人组织承担这一现象仅视为行政管制的结果之一，或者是因为热心于公益事业的利益集团的推动，或者是因为重要人物对立法程序的影响，那么有人便会认为，这不过是一种新的管制技术，或者不过是履行政府职责的一种更为有效的方式而已。“第三方治理”（third-party governance）涵盖了为实现公共目标而可供采取的一系列有效方法；29但是，它的意义并非仅仅停留在这一层面上。这些新方法还体现了行政层级制向治理主体网络化方向的发展，30从而适应了对当代社会整体政治经济环境的变化。当今，委托私人组织承担公共职能这一现象是在外延更为广阔的全球化管制环境中发生的。在新形势下，非政府组织在各级政府治理中都发挥着日益显著的作用。31在州或者地方的层面上，可能会出现一些跨地区的问题，这些问题突破了不同州和地区之间的地域界限。各州权力的地域界限可以通过与不受地域限制的私人组织合作，或者与有着相近利益的其他州合作的方式消除。政府若想成功运作，公共部门与其他州和私人组织进行合作不仅有着内在的巨大动力，而且也是一种现实需要。32
众多行业赖以生存和发展的全球化经济环境也是推动公/私合作的重要动力。全球化经济的显著特征是，公/私两部门内部的竞争都日趋激烈。私人企业之间通过竞争争夺市场份额。与之相似，各州、各地区之间也争相吸引投资并力图获取随之而来的经济繁荣。竞争的结果往往是税负的减轻以及各种形式的放松管制所带来的管制成本的降低。这些都是特定地区吸引投资的优惠条件。33竞争也为政府部门提供了多种选择，使之可以决定履行公共职能的具体方式。直接提供社会服务的私人组织不受地域限制。私人组织致力于提高运作效率，这使得他们颇受公众欢迎，特别是如果他们能够更高效地实现其经济目标。例如，从理论上讲，管理监狱的私人企业可以在全国范围内提供服务，而不必局限于某一地区。这样便实现了政府部门无法实现的规模经济，因为政府部门较多地受到地域的限制。除了规模经济，私人组织和市场化方法也可以更容易地为政府治理引入新的管理技术，或许还能更加不受限制地解聘员工，并且作出一些政府官员通常感到为难而尽量回避的资源配置决定。34
私人组织具有的高效率、不受地域限制和灵活务实等特点，这些特点促进了私有化。私人组织通过私有化的方式介入公共事务，将有助于提高效率并能够激励创新。但是，程序性和结构性问题也会随之而来，并且还会挑战传统的行政法理论。特别是，对那些传统上由政府提供的社会服务而言，情况尤其如此。35在将公法价值和目标转化为市场价值和市场现实的过程中，公民权的范围和民主参与的机会常常被忽视。为了充分发挥公/私合作机制的积极作用，而又不削弱公民在国家政治活动中应有之地位，我们必须构建一个全新的、更为灵活的行政法，以消除“市场—国家”关系在某些方面的结构性缺陷。36尽管传统的程序机制并不必然被沿用，但是透明、参与和中立等公法价值仍然要被强调。与国际法上的“软法”37一样，所谓的“软程序法”，特别是那些旨在促进信息传递、影响和激励私人组织更好地履行公共职能的程序性规则，也能够对国家行为产生重要影响。38正如我们所看到的，私有化促进了公/私两部门在价值标准方面的融合。然而，利益冲突39将会对这种融合产生重大的不利影响。对于趋利的社会服务提供者而言，利益动机具有重要意义。因此，上述不利影响应该被减小到最低。为了实现这一目标而又不削弱公/私合作机制的创造性和效率，就必须对国家在全球化经济中的作用，及其与私人组织和市场的关系有一个全新的认识。
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