作为中介的官僚和官僚制
金自宁
【关键词】中介 官僚 官僚制
【全文】
在西方，对官僚制的注意和研究由对官僚主义的不满和抨击肇始，“官僚统治”（bureaucracy） 一词在十八世纪中期即已出现，最初，官僚统治似乎只是大陆法系（以法国和德国为代表）的专利，卡里尔（Thomas Carlyle）在１９５０年对官僚统治的简要评论代表了当时英国的流行观点：“这是大陆上的害人精……我相信英国并无产生官僚统治的危险与可能。在这里，民主制是人心所向。” 但是，面对十九世纪末英国文官制度改革特别是１８７０年的改革使英国文官制度和大陆法系国家趋近，英国人不得不承认“对英国最稳固、最持久、最强大的影响，是众多终身官员的影响。” 到了现代，韦伯（Max·Webber）对官僚制的讨论已超越了早期措辞激烈的抨击和嘲讽。他关于现代组织形式发展必然伴随官僚制化的悲观断言被现实不那么悲观地验证着。时至今日，官僚制化的浪潮已席所有现代国家。官僚制化和官僚主义也随之成为世界性的课题，并且迄今仍未得到解决。在我国，反官僚主义斗争从未停止，理论界对官僚主义的研究也从未停止过。但大多停留在总结其表现和危害的层次上，研究其成因的视角较单一。对于官僚主义的行为主体即官僚的专门研究较少。当前，为配合我国正在进行的体制改革，理论界面临的任务不仅在于考察现实国情提出对策，还要回答如何借鉴吸收西方发达国家当初“理性化”进程的经验、如何改造利用我国二千多年的传统等问题。而正确的认知是借鉴吸收和改造利用的前提。本文试图运用一种特殊的视角考察官僚和官僚制的基本含义，以对古今中外的官僚制获得一种新认识，希望进而对解决我国目前公务员制度设计中的现实问题有所裨益。 一、作为中介的官僚 官僚制从静态上看，就是官僚组织的体系；从动态上说，就是官僚活动的基本内容，所以不理解官僚的涵义，是不可能真正理解官僚制的涵义的。中国古籍很早就出现过有“官僚”一词， 史书上对官僚的泛称有百官、百司、百辟、百僚等。在现代中国人的一般意识中，官僚是含贬义的。必须剔除其中感情色彩才能发现，官作为中性意义上的社会群体，是介于“君”和“民”之间的特殊群体：相对于民，官是管老百姓的；相对于君，官是从属于君的“臣”。了解了官僚产生的历史，我们可以进入对官僚基本涵义的更深入地分析。事实上，“国家出现后相当长的时期内，所谓官僚，一直保持着‘非官非民’、‘亦官亦民’的状态。”因为这时氏族遗风尚存，官员此时此地是处理公共事务的官员，但彼时彼地的大多数场合可能是个工匠、猎手、或渔人，官员的角色只是“副职”或“兼职”而非专职。即使在国家管理者已成为“专司公务”的群体，也还不能说是有了现在通常所说的官僚。在早期的国家中，官员“一般都难以摆脱那种‘亦君亦臣’‘非君非臣’的性质。”中国战国以前的夏商周、１１世纪神权统治下的西欧，以层层分封为典型，采邑主在自己的领地内是君主，对上一级的大领主直到帝国的皇帝而言又是臣民（中国拥有领地的是士－卿大夫－诸侯－天子），在必要时须为领主效劳。所以这时的国家管理者还不是“官僚” 。但是这种“君”、“官”、“民”混为一体的状态只能在经济水平低下、社会分工也不发达的阶段存在。官僚的出现是历史的事件，仅当社会条件提供了官僚产生的可能性和必要性时，官僚才会应运而生。即：１、生产力已使社会可以供养一大批专门从事管理而不从事生产的人。这使得官僚的出现成为可能。２、社会分工和协作的同时发展使社会公共事务增多并且变得专门化和复杂化。这使得公共事务的的专职管理成为必要。并且这种管理已复杂和专门到不仅有必要在社会领域内发生公共管理与社会生产的分离，还有必要在政治领域进行分工，即主权和治权的分离。没有前一种分离的就是上述所谓的“亦官亦民”的状态，只有前一种分离没有后一种分离的是上述所谓的“亦君亦臣”的状态。因此，所谓官僚，实际上是社会分工（国家公务和其它社会事务分工明确化）的产物，是政治和行政有了一定的分离（主权和治权分工明确化）后的产物。从其角色和地位上看，是介于统治者和被统治者之间的中间阶层，是在统治者直接管理不可能时应运而生，作为统治者管理社会的中介而存在的。这里的统治者就是“君”，就是对社会资源的配置具有最终决定权的群体，是真正享有国家主权的群体。这些社会资源包括财富、权力、声望等，但首先是财富。这里的被统治者是对社会资源的配置不享有决定性权力的群体，是与政治国家相对称的“市民社会”。当然，这里的统治者、被统治者和官僚都不是简单地、具体对应于具体的某个个人，而是对应于一定的社会地位。由于官僚制下，官职与官员个人的分离，官僚作为一种象征社会地位的身份和担任官职的个人的原有社会地位也发生了分离。因此，虽然在实际生活中，官僚多由本来就属于统治者的个人充当，也有许多人通过担任官僚而跻身于统治者之列；但这只能说，许多人能同时具有官僚和统治者多重身分（就象许多人可以同时具有官僚和被统治者的身分一样）；仅就官僚这一身份而言，还是既区别于统治者、又区别于被统治者的。 二、官僚制的基本涵义分析 虽然作为实践，官僚制是“由来已久”的本土事物，但作为语词，官僚制是个外来词汇。我国许多学者往往将官僚制等同于我们本国固有的词汇──“吏治”或“人事制度”。不过仔细推敲起来，它们还是有差别的。“吏治”和“人事制度”的含义着重在于对官员的管理制度，包括选拔、任免、考绩、福利等。官僚制通常就比单纯的人事管理制度含义要丰富：它不仅指对官员的管理制度，更强调了管理的特定目的，即是保证这种人事管理制度下的官员以官僚的角色行政；也可以说它只是人事管理制度的一种，即是一种保证以官僚方式行政的人事管理制度。即管理是手段，行政是目的。官僚制作为一套较完整的规则体系，可以分为两大部分：一是赋予官僚权力的规则。二是赋予官僚责任的规则。这两种规则相互结合，决定了官僚与统治者的关系。在这里，官僚体现出两面性：（一）依附性。韦伯认为，“官僚式的官员的本质特征，在于他是一个被任命者。” “被任命者”，从字面上理解是强调了取得官员身分的途径或方式的不同，即由任命而获得公职身分的官僚区别于由世袭、选举、推举等方式获得行使国家权力、从事公共事务的官员（所谓的政务官）；从更深层次上理解，“任命”体现了统治者与管理者、政治上的主权享有者与行政上的执行者的关系：官僚作为管理者，其身分所意味的权力和使权力变为现实的可利用资源都是来自统治者而不是他固有的。这从根本上决定了官僚对于任命他、赋予他公共权力的统治者的依附性。官僚作为官僚所必须的权力来源于统治者，这就决定了官僚从功能上也不可避免地成为政治统治的工具；成为统治阶级的意志和利益的代表者。莫斯卡在１８９５年的《统治阶级》一书中，甚至直接将官僚归入近代国家统治阶级的一部分，而不是象通常认为的一样将其当作统治阶级的助手或工具。 但实际上，作为中介，就意味了官僚定位于庞大的国家机器内，成为统治机器的一部分；统治者才是真正决定机器如何组装并掌握机器方向的主人。虽然从表面上看，统治者和官僚都享有处理国家事务权力，但关键在于对社会资源是否具有最终决定权，首先是分配权。统治者的权力来自本身享有的国家主权，而官僚处理国家事务的权力是基于统治者的授权。（二）相对独立性这种独立性源于官僚相对独立于政治系统的组织目标和手段。这些目标和手段虽然在理论上要求来自统治者的赋予，但从官僚产生的历史就可看出，它们更扎根于现实社会需求，是统治者“不得不”赋予的。 同时，官僚作为一个职业阶层，由于行使管理权的必要从统治者那里取得了“条件和资源”，即行政权力，进而在行政管理过程中，又事实上垄断了行政管理的技术和信息，这就有了相对独立于统治者可能性。官僚由于相同的职业而具有了相同的利益，由职业团体进而成为利益团体，就有了并不完全等同于统治者的利益，这是官僚独立于统治者的根本基础和驱动力。同时，对官僚选任和考绩标准的统一，使他们在文化教育、技术训练方面有近似的经历和水平，因而比其他职业团体更能形成相同的价值观，这也强化了官僚团体的相对独立性。 从官僚的两重性分析考察古今中外的官僚会发现，从横断面上考察，即同一社会条件、国家权力作用于社会的范围、强度不变的话，二者是一个问题的两个方面，此长彼消，结合成一整体。但从纵向考察，在不同的经济社会和时代背景下，随着国家权力作用范围不断扩大，官僚对统治者的依附性和独立性在范围和程度上可以同时加强。但进一步分析可以发现，官僚制的这两类规则实质上都是同时反映了统治者主观意愿和社会客观发展的要求：（一）从授权规则看。虽然从总的来说，是否赋予官僚权力、最低赋予官僚多大的权力根源于社会发展的需要，是统治者“不能不”赋予的；但在具体历史时期，官僚权力到底多大还是受具体的情境中官僚从统治者手中得到的资源和条件的限制。这就受统治者意愿的影响。而统治者的主观愿望，是其利益的反映。统治者的特殊利益，并不必然符合社会发展方向。这就是为什么往往会出现官僚权力相对于社会发展过大或过小的问题。──何况，授权规则是以代表统治者的具体的人表达或制定的，必然也要受人的认识能力等主观因素的限制。（二）从控权规则看。对官僚的控制，最初可能只是出于统治者与社会发展并无直接联系的主观愿望，如保证官僚服从自己的权威，保证官僚用自己授予的条件和资源为自己的利益服务等；当然可能会出现相对于社会发展需要来说控制过严或过松的情形；但在一定的程度内时，对官僚的控制也是有利于保证官僚制度正常运转、从而实现管理社会、维持社会秩序等功能。如防止官僚“中饱私囊”，一方面就是防止官僚把本属于统治者的利益私吞，一方面也防止官僚把本属于社会的利益侵占。（从理论上分析，这两种利益是有重合的，比如社会的安定和经济的发展；而在实现了“自治”时即社会主体和统治者合二为一时，这两种利益的区分将不再有实际的意义了。）实际上，上述官僚的两重性，正是官僚作为统治者与被统治者的中间阶层、政治国家与市民社会的中介这一独特地位的体现。依附性正是官僚与统治者关系的本质，而独立性则是官僚与市民社会关系在官僚与统治者关系中的曲折反映。古今中外的官僚无一例外，不同的只是这两面程度和对比的变化。只不过，在历史上，依附性往往充分体现在政治和法律层面的，以制度化、规范化的要求面目出现，所以较明显；而相对独立性则主要体现在技术层面，在政治层面，往往是对占统治地位规范的反动，具有隐蔽性。由此观照古今中外的官僚制，其共性在于都是一种对行政官员实施管理以实现官僚式行政的制度，都由授权和控权两部分规则构成，在深层次上都同时反映了统治者主观意愿和社会客观发展的要求，作为以上因素作用的体现，官僚制下官僚也都表现出相对独立性和依附性；不同的，只在于这两类规则、两方面要求的具体内容和相互结合情况（是何者占优势，二者的对比状况如何）──当然差别只有结合社会背景的演化考察才有意义。 三、在对比中认识官僚制──我国古代官僚制和西方现代官僚制许多学者曾试图概括官僚制的共同特征，尤其是现代官僚制的一般特征。韦伯的总结一直被广泛引用，但他独创的研究方法使他选择的是最“纯粹”、最“理性化”的理想类型（ideal models），甚至不能适用于他自己在其他场合使用的一般意义上的官僚制，更不能保证找到现实的对应物。美国政治学家塞尔的总结也是一个复杂的清单，但他认为这些特征并不存在普遍的适用性。 历史证明仅仅对各国实践的表面特征作经验性描述不仅是相当繁琐的，而且从借鉴意义上看意义也甚微。比如，我国古代官僚制和西方现代官僚制有无质的差别这个问题依据判断标准的不同而不同。从官僚制的规则构成来说，差别是巨大的，但考虑到社会背景的巨大差异，这些不同很难说明什么问题。从中介的角度定义官僚和官僚制，从官僚的相对独立性和依附性的对比关系以及反映统治者意愿和社会发展需要程度的对比关系考察官僚制，则可以超脱于具体规则的不同而考察规则与社会背景互动的整体格局。首先，从官僚制规则内容来说，虽然都由授权和控权两部分规则组成，但我国古代官僚制的授权规则固然是从上（统治者）到下，控权规则也限于从上到下的，来自国家统治权的监督，（所以监察制度十分发达）；西方近现代的官僚制的控权规则虽也有来自国家权力的控制，但多了一种根本不同的控制力量：即人民的权利。当然我国古代官僚制下的下层民众也有申诉控告的途径，但在正统观念中，“民告官”是以下犯上、大逆不道的事，所以总的来说，权力指向是单向的即国家（统治者）──官僚──人民。这种控制方式在我国古代一度是相当严密有效的。但在有“行政国”之称的现代西方，对官僚的控制更强调人民的权利，尤其是民众的了解权、参与权等程序权利。实际上除由上而下的控制仍然存在外，还多了由下而上的、来自分散的大众的监督控制。由于民众无所不在，而且是官僚权力的直接承受者，这种控制手段比政治专制下的控制更全面有效。从依附性和相对独立性的对比来说，作为官僚的独立性内在动因是“中饱私囊”的利益驱动（“千里做官为发财”）和作为其独立性外在保障的行政事务专业化（如前述）在我国古代和现代西方都是存在的。但我国古代官僚是以依附性为主要特色 ，而西方现代官僚则以相对独立性为特色。具体表现为：（一）人身依附关系方面，由于层级节制原则，官僚都不免有对长官和上级奴颜婢膝的倾向，但是西方公务员作用是以契约为基础、职务关系以非人格化为特征，官僚保持自己的人身独立和价格尊严有了最起码的保障，在对官僚实行部外管理的国家，官僚与行政首长的关系的私人性将更减少。我国古代官僚制下，官僚对皇帝的人身依附关系从未被打破，贵族政治下的家臣色彩托魂于儒家君臣父子思想并因皇帝握生死予夺的大权而一直延续下来。君臣如父子，君尊臣卑，“有功则君有其贤，有过则臣任其非” ，官僚被处死刑，还要“谢恩”，政治关系中私人色彩极浓，人格的扭曲触目惊心。即使在有较发达考试制度的官吏选拔领域，上榜者和考官就马上成为“门生”和“恩师”的关系，从此官场上“一荣俱荣、一损俱损”。“公事公办”的结果变成了私人关系。（二）职务关系上，我国古代官僚的相对独立性主要来自官僚在事实上对行政事务的专门知识，在法律和价值观中，皇帝的权力是绝对的。西方现代官僚的相对独立性则很大，以至有将行政官僚称为“第五种权力”的说法 。这种独立性不仅来源于官僚在事实上对行政这种专门事务的知识和信息垄断，而且来源于法律的明文规定：行政官僚拥有统治者无法定理由不能任意侵犯的权力范围；公务员制度有职位保障制度──主要是无过失长期任职；另外，政治中立这一原则表面上看似乎限制了官僚的活动即官僚不得从事政治性的竞选、捐款等，实际上更多是一种职位保障即官僚不得因政治上的见解不同而被解雇。从发展来趋势来看，即使在反对官僚权力的呼声很高的今天，虽然应该限制行政权已成共识，官僚的这些独立性也无减损的迹象，相反在以控权为主导思想的美国，其实践也是官僚的独立性比依附性更为突出，在试图控制官僚权力的１９７８年文官制度改革法也实际上扩大了官僚的独立性。 从反映统治者阶层利益决定的主观意愿和对社会发展客观状况的适应程度的对比来说，我国古代官僚制在反映统治者利益方面是主导，对社会发展的适应力较小。 而西方现代官僚制是至少从成文规则上看，是适应社会发展方面占主导──在实际上当然不可能不反映真正掌握社会资源分配权的统治者的意愿而真的做到纯粹为社会利益和公共利益服务。而在西方近现代官僚制下，由于强调统治者和被统治者的同一（民主政治在绝对的理想中就是直接地民主自治），真正在社会上占统治地位者的利益和意愿总是要以公共利益或社会利益的面目出现才会被接受，这样统治者不得不更多关注社会和民众的需求。我国古代政治制度是君主专制，公开宣称“普天之下，莫非王臣”，忠君和为民两相比较，忠君在先， 所以统治者的利益总是优于社会民众的利益的。当统治者利益和社会民众利益有较多重合时，如一朝开国之初，社会从动乱到安定、经济从破坏中恢复，就是统治者与民众和社会共同的利益，这时统治者励精图治，必然重视史治的清明，但这终归是出于保住自己的江山的愿望。当然并非我国古代官僚制没有对社会发展的适应力，但由于没有价值取向上的支持和主动自觉地努力，这种适应往往会被理所当然的压制和扭曲。 启示 从中介的角度认识官僚和官僚制，到底有什么现实意义呢？从我国当前的现实需要出发，至少可以得出以下几点启示：一、从分工的历史发展趋势理解“官僚制化”为什么具有历史必然性，更深入地理解建立现代公务员制度的必要性。由于对官僚特权和官僚主义作风的批判，在近代，对于官僚的地位的认识，出现过两种极端的观点：一是取消官僚、由统治者直接治理的观点。这种观点认为：官僚的权力是居于人民之上的特权，是造成官僚脱离人民群众的原因，只要让人民群众自己来管理自己，“人人都是官僚，人人也就都不会是官僚”，官僚就无由产生了。具体操作办法是：取消官僚的一切特权，让官僚和人民群众完全有一样的工资、由人民群众选举产生并可以由人民群众随时罢免。二是“专家治国论”。这种观点认为可以取消统治者代以技术官僚的统治。他们坚信，技术能替代政治，决策应该通过专门技术判断来完成，对立和社会问题不过是由于复杂、无知和错误信息产生的，而不是起源于阶级地位和意识形态的不同。 但是，如上所分析的，官僚的产生和有其比具体政治体制更深刻的社会基础，取消官僚的看法忽略了由经济技术因素的制约；而专家治国的论点则夸大了技术因素的作用。 从中介的角度定义官僚和官僚制，不仅可以明确官僚作为统治者工具的政治性，还可以清楚地认识到：官僚制化和劳动分工的发展、社会生活的复杂化趋势相连，这是不以人的主观意志为转移的必然趋势。这在“取消官僚”思想一度占统治地位的我国，尤其具有重要意义。 二、从深入的层次认知、比较从而借鉴古今中外的官僚制，从而在我国当前建立现代公务员制度的制度设计和具体操作上发现更多的可能性。官僚制从历史发展趋势上分析是具“历史必然性的”，从分工的角度看是具共性的，但它毕竟是所谓“地方性知识” ，在不同的社会背景下千差万别的官僚制都可以同样很好地发挥作为中介的功能，这就启示我们，并不存在可以套用的“现代”或“先进”的模式。比如，作为西方现代公务员制度基石的“政治中立”原则，真正的功能只是使西方现代社会的官僚获得较大的相对独立性；保证政治与行政的适当分离，显然这种相对独立性和分离的获得是必要的，但获得的途径和具体方法却不是唯一的。三、科学地认识官僚主义，进而认识控制官僚主义的途径和方法。当前官僚主义是一个含义很泛的词，可以说“哪里在抱怨官僚，哪里就在说官僚主义”。但实际上，人浮于事、办事拖拉、不负责任、滥用权力、人情风、后门风等是不能归责于作为中介的官僚和官僚制的，因为作为中介的官僚和官僚制本身就意味了对私人关系的排斥而推崇规则主义、规范性关系。这些所谓的“官僚主义”，可以通过对官僚制的完善而克服。墨守陈规（形式主义、僵化、繁琐并由此产生的脱离实际、公文旅行等等）、扼杀人的创造性才是真正的由官僚制而产生的官僚主义，它们是官僚制本身无法克服的，只有在官僚制以外寻求救治良药。又比如，“官本位”这一官僚主义典型表现，是古今中外历史都有的，但仔细分析，中国古代的“官本位”是和我国古代政治上的集权主义分不开的，实质是“皇帝本位”；而西方现代的“官本位”，是行政在适应社会需求过程中过分膨胀而造成的，随着行政管理的组织化而产生的行政官僚权力大大扩张造成的。对此二种形同实异的官僚主义，在救治途径和方法选择上显然应区别对待。
