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七、“托管治理”战略相关衍生改革设想
（一）乡镇机构改革与乡村自治
“三农问题”的核心是农民增收缓慢，而农民之所以收入上不去，很大程度上又在于农民负担过重。导致农民负担过重的根本原因，是机构臃肿、人浮于事和对农民乱收费。全国县乡吃财政的人员有3000万人，全国有400多万个自然村近3000万村组干部，有近3000个县、5万个乡，有县乡部门70万个，有生活在农村的9亿农民。我算了一下，县乡村要发工资，要保运转，要保最基本的公共品安排，至少需要7000亿元。这7000亿元至少要农民负担70%，这就是说全国农民负担年均4000亿元以上，而不是公认的1200亿元。农民负担了这么多钱，远远不够用，能卖的都卖了，还欠下了约6000多亿元的债务。1979年，我国在编机关干部279万人，1989年扩大到543万人，1997年党政干部总数达到800多万人。权威人士估计，全国仅县和县以下由农民养活的干部（不包括教师），就高达1316.2万人。（陈锡文，2003）我国历代民与官的比例是，西汉7945∶1，唐朝2927∶1，清朝末年911∶1。近10年来，民官比例已经缩到40∶1。世界上很多国家只有三级政府，而我国是五级政府，即中央、省、市、县、乡，体制之复杂、机构之臃肿世界罕见。其中乡镇政府是人民公社体制被废除后、国家为管理农村社会而建立的政权组织，它处于国家行政等级序列的末端。乡镇党委书记、乡镇长等主要负责人由上级党委和政府任命，乡镇上有很多部门受上级主管职能部门领导，乡镇政府内部机构也基本上按上级政府机构对口设置。结果乡镇政府完全成了执行上级政府意志的工具。上级政府可以随意向乡镇摊派各项事务，甚至可以以检查、评比等各种名义向乡镇索取租金。这就导致了乡镇政府机构庞大、行政效率低下、社区内农民基本的公共品需求难以得到满足、农民负担日趋沉重等系列严重问题。实施托管战略后，以托管费代替农业税，县、乡、村干部繁重的征税工作基本解除，应趁此机会，改革目前行政上的条块分割体制，大幅度裁减县、乡、村机构和干部，把乡级的职能下放到村一级，目前的乡镇一级可以变为乡公所，成为上级行政的一个信息部门。从根本上为县乡财政解困。在这三级机构和干部裁减之前，中央和省级财政应拿出相应的转移支付，以弥补相应缺口。至少要把乡镇一级，原来平调农民资产所形成的乡镇一级部门及其资产，以村为单位把产权还回去，还利于民、还权于民。
乡镇一级政府撤销后，一些公共管理职能可以转由村级组织承担，实现村级的主体地位。村级则可以通过并村形成更大的联合体，七八个村，形成一个理事会，投票决定各个部门的领导人选，这样不仅有利于政策的执行，更能使农民信服，维护稳定。同时应当实行乡村自治。首先，须以法的形式明确界定村集体组织与中央及各级地方政府之间的权利和事务，各级政府不能随意向其摊派事务；其次，乡村组织主要负责人由社区内居民选举产生；第三，乡村内公共事务由社员代表讨论公决。
（二）农村社区股份合作社改革
所谓农村社区股份合作社改革就是将村集体资产的所有权和分配权分离，在集体资产明晰的基础上，让全体社员股东享有决策权、监督权和分配权，并承担相应的义务。也就是将集体资产在一定的范围内量化折股到农户社员，社员享有分配权。股份合作社一般将股权分为集体股和个人分配股，各占一定的比例。集体股主要用于合作社的公益事业，个人分配股则用于给社员分红。
1、将乡政府的行政管理与村民小组集体经济资产的经营分开。乡政府行使包括宏观控制与引导在内的行政管理职能。村集体资产由村民小组成立的股份公司实行自主决策、独立经营、自主管理、自负盈亏，并对村民小组集体资产负保值增值的责任。这样，摆脱村经济公司对乡政府的行使依附关系。
2、将集体经济公有制所有权实行股份化。这是改革的核心，将农村集体资产的所有权，由集体共同所有，转为按所有者人数实行一人一股的等额股份制所有。每位村民既为村集体资产的所有者之一—股民，执一份书面股权证书，享受股民的一切权利和义务。
3、将农民所有权与村民小组法人财产权分开。农民作为村集体经济的所有者，通过其股民形式，具体行使出资人所有权，村公司拥有由出资人投资所形成的法人财产权。这样农民对村组织依附关系就变成股东与公司法人的经济关系。
4、开放村公司的经营权与经营方式。村公司对村民小组集体资产的管理经营由实物形态为主转为以价值形态为主，开放经营权，根据各自适应的市场条件，采用灵活多变的经营方式。
5、创造平等竞争的市场条件，鼓励村经营公司之间、村公司与国有资产经营公司及其他经营公司之间的竞争和合作参与。
上世纪80年代初，土地联产承包到户，只是将农民作为经济者，由集体经营改为个体经营，将集体经济的经营权平均化，然而仅此一举，在中国的土地上引起了巨大变化，农村经济的迅猛发展，给国家和人民带来了无比的喜悦和动力。但随着时代与科技发展，它的弊端日益明显：首先，两权不分，它把农村经济的所有权与经营权依然捆绑在一起，没有突破计划经济体制下，政府直接管理的基本框架；其次，个体经营的平均主义模式不适应市场经济的优胜劣汰的竞争法则；再次，个体分散经营制约农业的产业化、企业化的发展道路。因此，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国农村集体经济的改革必须从政策调整发展到制度创新，进行股份制改革，两权分离、开放经营，建立现代化农业企业制度。实行股份制改革的关键在于明晰产权关系，确立农村企业法人财产权，完善收入分配制度，通过实行公司制度，使农村集体经济走产业化、企业化的发展道路。
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