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四、“托管治理”的战略设计与实施安排
托管治理战略实施是一个系统工程，必须科学协调深圳和内地农村两方面的力量，理清政府、开发公司、农村乡镇政府、农民等各个主体之间的关系，明确各自的角色和职责，才能最终成功实现资源的对接，达到深圳和内地农村经济发展的双赢。具体可以通过以下几个步骤实现托管治理的战略设想：
第一步，由深圳方面整合其丰富的人才、技术、资金等经济发展资源，设立一家或多家“综合开发公司”。该类公司可以吸引投资公司、农业科技企业、建设开发企业、科研院所以及其他类型的企业参股共同设立，以汇集人才、资金、技术、管理经营等各方面的经济发展所必需的资源。由该公司具体实施托管治理计划。
第二步，选择试点地区。托管治理战略是一项宏大的东、西部资源对接的计划，牵涉面广，利益主体众多，因此可以考虑先在部分地区进行试点，在初步实施过程中总结经验，逐渐改进提高，并最终形成一套完善的、可操作性的托管治理战略计划，在全国范围内推广。试点的选择对整个战略的实施非常重要，一要考虑试点地区自身的经济基础和基本条件，二要考虑其与深圳之间的地理位置及协调性。我们认为，应该从中部传统农业地区开始着手，一方面中部地区相对广大西部地区经济基础较好，有利于托管治理的实施；另一方面解决了中部劳动力的转移就有可能为解决其他的农村问题提供空间和余地。这里所谓中部地区不仅是地理区位上中部地区，而是人口高度密集、长期以传统农产品生产为主、土地资源极其稀缺的地区。大体包括河北、四川、重庆、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、广西等10省区。中部省份农业人口占全国乡村人口一半以上，其中农村人口超过80%的有6个省。（林毅夫，陈剑波，2004）2000年中部10省区人均GDP有8个省市低于全国平均水平。从位置上看，中部地区尤其是四川、重庆、江西、湖南等大多与深圳具有较强的区位联系和协调性，也比较方便托管战略的进行。具体来看，可以考虑选择江西的某一地级市作为试点城市，在其中部分县市进行具体试点工作。
第三步，托管治理的具体实施。托管治理的具体实施包括两个方面，或者说可以由两方面入手进行运作。假设具体接受托管治理的为甲县，甲县范围内有两个建制镇A镇和B镇，以及若干乡村。一方面由综合开发公司在A镇和B镇实施小城镇建设与开发，繁荣工商业拉动县域经济，同时吸引其他农村的剩余劳动力向A镇和B镇转移。另一方面选择若干个乡或村作为试验区，实施高科技农业园区开发，进行规模化、科技化的农业生产，提高农业生产效率和收益。具体可以按照以下思路实施：
（一）小城镇建设与开发的实施思路。由综合开发公司在A镇和B镇进行基础设施建设和经营软环境改造，同时对现有优质企业或项目进行投资和扶持。另外，由综合开发公司牵头在深圳等地进行招商活动，吸引深圳以及沿海等地的制造业、加工业等劳动密集型产业逐渐向内地小城镇转移，繁荣A镇和B镇工商业，在本地创造更多的非农就业机会，鼓励当地农村剩余劳动力进行本土化打工，逐步实现农村劳动力的非农化，提高农民收入，推进农村的城镇化进程，同时也为实施农业的规模化经营创造必要的条件。
（二）农业高科技园区开发。考虑到目前我国农村土地制度的限制，在当前阶段可以考虑，由农民把自家的耕地全部以入股的形式承包给农业科技园区。按照协议，园区每年付给农民每亩若干元的保底承包金，再根据每年的园区农业企业实际效益分红。把土地以承包形式自愿依法流转后，一部分农民可以进入园区的农业企业成为工人，每月领取固定工资；而其他的农民则进入A镇或B镇的二、三产业。同时由综合开发公司承担农业税费，作为托管费上缴，不再对农业园区开发收取其他税费。
图2：托管治理实施方案示意图
五、托管人责任与托管治理的监管
总体上看，托管治理是一个蕴涵巨大实践价值的战略思路，但在具体实施过程中，也可能存在一些问题，其中最突出的就是托管人责任问题。在托管治理模式下，托管人的行为具有一定的短期性，容易诱使托管人违背经济发展的规律进行透支性开发，同时，如果缺乏监管，还可能造成国有资产流失等各种不良后果。另外，在托管人实施托管治理过程中，又可能存在一些违法经营等其他行为，也都需要外部监管力量的存在。对托管人行为的规范是托管治理战略成功的一个必要条件。最后，托管治理是一项具有相当风险性的活动，如果开发失败，则必然使目前已经十分恶化的农村县域经济状况雪上加霜，另一方面，托管人也应当承担自己的托管行为的后果，因此，必须在托管治理实施之前，明确托管人的责任，促使托管人尽到善良管理人的职责，负责人地对受托管乡镇进行治理。
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