托管治理战略的实施，必然涉及土地使用的问题，能否合法取得所需的土地使用权是托管治理推行的关键环节之一。我国涉及土地归属和使用的法律主要有《
中华人民共和国农村土地承包法》、《
中华人民共和国土地管理法》以及
宪法相关条文。根据土地所有者的不同可以分为集体土地和国有土地。集体土地是指集体经济组织所拥有的农村耕地、宅基地、自留地、自留山等形式的土地。除集体所有的土地外，所有土地均为国家所有。对于国有土地，可以通过有偿协议转让或无偿划拨的方式取得国有土地的使用权。对于农村土地，2002年8月通过的《
农村土地承包法》，不但确认并宣布保护农户的土地使用权和收益权，而且明确界定了农户土地转让权。但是《承包法》关于农户私人土地承包权和转让权的界定，以“土地的农业用途”为限，不包括土地用于非农业用途时对对农户承包经营权的确认和保护。农地转为非农建设用地，受《
土地管理法》调节。对涉及农地资源转为非农业建设，明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。对一部分农地转为非农业建设要求，该法规定的唯一途径是国家垄断，即必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。然而现行法律允许某些例外条件下，农地可以不经过国家征用程序转为建设用地。一是农民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地，虽然也是农地转为建设用地，但可以保留集体土地所有权。二是农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。三是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的”，可以例外于“农民集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。（周其仁，2004）
在托管治理方案中，既涉及到国有土地的使用，又涉及到集体土地的使用，如果农业科技园区进行非农业开发，还涉及到农村土地转非农业使用的问题。综合开发公司在建制镇范围内进行小城镇建设与开发，涉及国有土地使用问题，在建制镇范围内的土地，均属国家所有，综合开发公司可以通过有偿协议转让的方式取得土地使用权，不存在任何法律上的障碍。综合开发公司在农村进行农业科技园区开发，涉及农村土地使用的问题。如果农业科技园区开发过程中，并不改变土地的使用用途，仍然进行农业生产，则可以与农户签订协议，取得农户的土地承包经营权，进行农业经营。如果农业科技园区利用农村土地进行非农业开发，则可以由农村集体经济组织以土地使用权入股或通过联营等形式取得土地使用权。因此可以看出，在土地使用问题上，托管治理方案的实施不存在法律上的障碍。
三、“托管治理”战略的科学基础：基于一般系统论的“统筹发展观”
一般系统论认为，各部分（要素）之间的协调统一构成一个整体（系统），系统大于各要素的总和。（贝塔朗菲，1945）这即是系统的价值所在。我们应当按照客观事物本身的系统性，始终从整体（系统）与部分（要素）、部分与部分、整体与环境的相互联系、相互作用、相互制约的关系中，综合地、精确地考察研究对象，以达到最佳地处理所研究的问题。经济的发展尤其要有系统（或整体）的观念，中国经济发展始终是一个大的整体，各地方经济的发展是这一大系统中的小要素，这些要素之间是紧密联系，协调统一的，如此才能发挥协同效应和整体优势，实现“一加一大于二”的系统价值。在我国经济建设过程中，尤其是地方经济建设过程中，基本都是以“区域经济发展”的发展观为指导的，强调地方一省、一市、一县甚至一乡的经济发展，人为地把经济活动区域化，割裂了经济活动的本质联系，违背了经济发展的内在规律。更为重要的是，强调“区域经济发展”或“地方经济发展”，忽视了地方经济之间的关联性，造成了地区经济发展水平极不平衡，一方面农村地区经济发展动力不足，缺乏人才、资金与技术，另一方面经济发达的城市却坐拥过剩的发展资源而无明确的发展思路。可以说，当前“三农”问题与深圳发展困境之间的反差在某种程度上正是这种区域发展观长期指导下的一个必然结果。针对上述问题，我们认为，关键应当实现发展观上的突破和创新，摆脱狭隘的“区域经济发展”概念的束缚，树立全局意识和统筹、协调发展的新观念，以“统筹发展观”指导未来经济的发展。
从统筹发展观出发，全面推进农村新一轮改革，不仅是繁荣农村的需要，也是发展城市的需要，不仅要围绕“三农”谈改革，而且要立足全局抓改革，不仅要从经济社会发展考虑，还要从社会稳定和国家长治久安的高度考虑。这就要求各级党委和政府真正把农业和农村发展纳入整个经济、社会发展中，统筹考虑、统筹安排。在改革中找出路，在创新中求发展。从这个意义上讲，深圳的未来是与广大农村地区的经济改革和发展联系在一起的，深圳在解决三农问题上不仅大有作为，而且也应当有所作为。深圳未来经济发展，不仅要着眼于本市，深挖内潜，而且要眼光向外，在广大农村寻找发展机遇，同时也应当以一个负责任的经济强市的姿态带动农村经济改革与发展，在破解三农问题的同时实现自身的经济发展。深圳的经济发展与农村经济改革与发展应当寻求共赢，也一定可以实现共赢。“托管治理”的战略思路正是在这一背景下提出的。
