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“托管治理”的概念源自于商业上的资产托管的概念。所谓资产托管,即是指为了实现资产增值或经营行为的规范化,资产所有者或经营行为的法定管理者把资产或经营行为委托给另一方经营或管理。资产托管制度最早出现在罗马法上，其规定的某些原则后来也为法国古代法所采用。本文中的托管治理的含义与一般意义上的资产托管并不完全一致，它并不是指一项财产或企业的委托管理或经营，而是指一个地方治理单位（如一个县），以实现一定的经济目标为目的，委托其他单位或个人在一定范围内进行整体开发、生产、运营等。托管治理是一种以龙头企业为载体，由该企业对当地政府所辖自然行政镇村范围内的各项职责和农业生产经营环节实施完全管理，协调三方(政府、企业、农户)利益，让三农(农业、农村、农民)直接获得整个产业链的社会平均利润。托管治理从一方面看，实际上利用外部资源进行本地开发和经济建设的一种方式，即经济资源缺乏地区借助其他单位和个人的经济资源优势为自身的经济建设服务，同时，从另一个角度看，托管治理也是一种资源流动和扩散的一种方式，即经济资源从一个地区，通过某种管道（如下文中的综合开发公司），流转和扩散到另一个地区实现其经济价值。
（二）“托管治理”战略的基本构想
当前农村经济的发展，尤其是粮食主产区的发展陷入了一个前所未有的困境，其根本在于农村发展的动力不足，缺乏发展所必需的人才、资金、技术、管理经验等，而同时另一方面，深圳市丰富的经济资源却急于寻找良好的发展出路。托管治理战略就在于打破经济资源分布的地区矛盾，进行经济资源的地区对接，实现经济资源的最大价值。具体来讲，托管治理战略试图通过专门的“综合开发公司”这一通道实现经济资源的流转和扩散。将深圳富余的人才、资金、技术和经营管理经验等输入到经济资源奇缺的广大乡村地区。
实施托管治理战略，需要设立一种特别的公司——综合开发公司。所谓综合开发公司，就是城镇或乡村开发建设的“业主”。它由法律批准成立，是一个法人机构，主要职能是依法设计、规划城镇开发建设以及农业科技园区建设等各项事宜，负责筹资，从事城镇开发建设实务和农业科技生产与开发。（周其仁，2001）然后由此类综合开发公司具体实施托管治理活动，利用其汇集的经济资源，一方面在有一定工商业基础的建制镇进行小城镇的建设与开发，通过推动农村城镇化，实现农村地区产业结构的升级和劳动力结构的调整，逐渐转移农村剩余劳动力至新开发的城镇，在本地创造非农就业机会，实现本土化打工，同时为农业的产业化和规模化经营创造条件。另一方面，由综合开发公司在农村开发农业科技园区。为了保障国家的粮食供应与安全，不应在农村地区单纯进行工业开发，工、农两条线必须同时进行，但必须摈弃低效的农业兼业经营，进行规模化和高科技经营，因此农业高科技园区开发可以说是一个必由之路。因此，除进行小城镇建设与开发外，可以由综合开发公司在农村进行高科技农业园区开发，推行农业科技，实施农业产业化和规模化经营，提高农业生产效率和粮食产量，让农业自身成为自足甚至可以创造盈余的产业，同时保障国家的粮食安全。另外，可以考虑以托管治理中受托方交纳的托管费取代农业税费，弱化乡镇一级政府的经济职能，为乡镇机构改革创造条件。
图1：托管治理的基本构想示意图
（三）托管治理的可行性研究
1、从制造业转移角度的经济分析
在深圳经济特区发展的初期，拉动经济发展的是制造加工业等劳动密集型的产业，如同深圳一样，目前在广东等经济发达省市的产业结构中，制造加工业仍然占有很大比重。但是经过改革开放二十年的变迁，深圳的劳动力成本相对内地已经处于比较劣势，这种情况下，深圳在制造加工业等劳动密集型已经失去了优势。同时，经过多年发展，深圳积累了丰富的资金和技术，已经具备产业结构升级的条件。未来的深圳，应当通过结构调整，实现由纯粹的劳动密集型产业向科技含量高、资金密集型、高附加值的产业转变。而广阔的中西部地区在劳动力成本上具有极大的优势，无疑是制造业转移的一个必然选择。但是目前中西部地区，尤其是广大农村地区，基础设施建设和经营软环境相当滞后，尚不具有大规模接受产业转移的环境，这一方面制约了东部地区产业结构的升级，同时也阻塞了中西部地区竞争优势的发挥。托管治理的方案可以很好地解决这一问题。一方面，通过托管治理的实施，可以极大地改善受托管治理地的基础设施和经营软环境，为制造业的转移创造条件。另一方面，通过托管治理方案的实施，可以将深圳大量的人才、资金、技术和管理经验等经济发展所必须的资源输入到受托管地区，使得制造业转移之后的继续发展成为可能。从这个角度看，托管治理不仅可以极大地推进受托管治理地的城镇化，为农民增收拓展渠道，而且对东部地区的产业结构调整以及东西部地区的产业结构协调意义重大。
2、从土地使用角度的法律分析
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