一．行政法律关系
国有企业改制涉及的问题有很多，但是最为关键的问题仍然是正确处理政企关系。这是一个困扰国有企业改制始终的问题，也是最为核心的问题之一。从法律的视角来看，政企关系是作为行政机关的政府和作为行政相对人的企业之间的一种行政法律关系。政企关系的正确处理最终还是要通过行政法律规范理顺行政法律关系的方式来解决。国有企业改制过程中的政企分开问题从行政法律关系的角度可以分为：政企关系和政资关系两大类。
1、政府和企业之间的行政法律关系的厘定
政府和企业之间的关系是伴随国有企业改制过程始终的一个基本法律问题。毫无疑问，我们需要让国有企业摆脱政府的控制和直接干预，实现政企分离，让国有企业成为市场经济的主体，但是事实证明这一过程的完成不能通过政策化、行政化的方式实现，我们应当把政企分开放置到一个法律的环境下进行分析，把政企关系还原成一个行政法律问题，政企分开最终实现仍然需要依靠法律的介入来完成。但政企分开的实现并不是国企改制中政府和企业关系的最终理顺，因为从法律的角度看，政企分开尚是问题的一半，我们说，政企不仅要实现一定法律上的分立，而且要实现政企法治化的合理结合。因为国有企业改制和改制后的国有企业的有效运作都离不开政府这一行政性力量的合理干预和推进，但是我们所需要的干预并不是无原则地干涉，相反，政府和企业的结合是一种行政法律规范下的、合理、有度、有效地相互作用关系。
2、政府和国有资产所有者代理人角色的法律定位
作为行政机关的政府同时充当着国家资产代理人也是国有企业中存在的一个核心问题。从某种意义上讲，国有企业改制过程就是实现作为行政机关的政府和作为资产所有者代表的政府角色分立的过程。中共中央十六大报告对于此问题的解决实现了一个重大的突破，提出了国有资产分级所有的全新的国有资产管理模式，为这一问题的解决指明了政策上的方向。但是分立过程的最终完成仍然需要回到法治化的轨道上来，通过创设、理顺国家行政机关和国有资产代表机关的行政性甚至是
宪法性关系的方式最终实现。
二．民事法律关系
从发生学的角度来看，国有企业改制具体实现主要是通过创设、变更、解除各种民事法律关系的形式来完成的，从总体上看是一个民事化的法律过程。当然，国有企业改制涉及到方方面面的民事法律关系，范围是及其广泛的。 概括起来，主要有以下几大类别：
1、原国有企业和职工之间的劳动法律关系
国有企业改制势必会引起原国有企业和其职工之间的劳动法律关系的调整。这首先涉及
原来签订的劳动合同的效力问题；其次涉及到国有企业职工身份转换中新的劳动法律关系的创设问题；再次涉及到职工劳动保险和工资拖欠等的负担问题；最后，国有企业改制过程引发的劳动纠纷的解决。
2、原国有企业和债权人之间的债权债务关系问题
国有企业改制往往涉及法律主体的变更和消灭，因此原国有企业的债务在国有企业改制后如何承担就成了一个关乎债权人利益的关键问题。实践中国有企业改制过程中出现的很多不规范现象也多与债务承担有关。这又具体可以分为原国有企业产权出售中的债权保护、企业破产重组中的破产保护、企业兼并分立中的产权保护以及企业股份合作制改造过程中的债权保护等几个环节和几大类民事法律关系。
3、国有企业改制过程中的代理和服务合同法律关系
国有企业改制的顺利进行离不开包括律师事务所、会计师事务所等中介机构和服务机构改的参与。由此也产生了原国有企业或改制后的公司企业与中介服务机构之间的代理或服务合同的民事法律关系的产生。这一类法律关系也是国有企业改制必不可少的类型。从性质上看，它主要是以合同关系的形式存在的。但是可能出现的问题是合同主体一方在国有企业改制过程中发生变更以及可能产生的债权债务纠纷等问题。
第二编 国有企业改制中的基本环节及其操作
第一章 企业改制中的员工身份置换和员工持股
第一节 员工身份置换
一、员工身份置换之溯源
“员工（职工）身份置换”一词，据笔者检索，较早源于1999年11月30日长沙市委市政府发布的《关于加快国有企业改革和发展的若干意见》一文。文件要求国有企业在改制中必须实现“两个置换”——通过产权转让，将企业的性质从全民所有制置换为由企业员工或外部投资者共同持股的产权多元化公司，解除企业对政府的依赖关系；通过给予一定的经济补偿，将企业员工的全民身份置换为与企业间市场化的劳动关系，解除员工对企业的依赖关系。该文件提出的“两个置换”，较早在当地知名的商业企业湖南友谊阿波罗股份有限公司改制时得到了具体的贯彻。
员工身份置换的提出，是总结近二十年国有企业改革沉痛教训的结果，是我国在探索国企改制的道路上的一次重要的认识上的飞跃。
我们知道，长期以来，在我国的国有企业中同样作为合法的劳动者，员工们的身份却有着独特的划分——凡是在1986年10月1日之前参加工作的，都具有“全民所有制企业职工”身份，俗称“固定工”；凡是在1986年10月1日之后参加工作的，则属于国有企业的“合同工”；凡中专以上毕业生分配到企业里，都具有“干部身份”；其他受企业短期雇佣的人员，均属“临时工”。这种身份的不同，给员工的社会地位、实际利益和心理感受等造成了很大的差异，甚至影响到了他（她）们在择偶时的吸引力。
二十年的国有企业改制留给人们的教训很多，其中之一就是缺乏员工（特别是老职工）的支持，甚至形成了政府和上级大力推动企业改制，而广大员工却极力反对的令人夷非所思的局面——国企改革的主要阻力是工人阶级！
究其根本，笔者认为，并非一些专家所称的“国有企业工人观念落后“，而是以往的国企改制缺乏对员工的保障，特别是普遍性地忽略了员工身份的转换问题，从而形成了许多不彻底的改制，造成了很多的遗留问题。
二、员工身份置换的意义
对政府而言，对国有企业的员工实施员工身份置换，本质意义在于通过以赎买的方式解除对国企员工承担的“无限责任”；对员工而言，接受身份置换，本质意义在于通过接受一定的经济补偿，解除对国有企业的依赖性的劳动关系，放弃原来由政府承担的就业保障。
政府以国有资产赎买员工对国有企业的依赖性劳动关系，这本身具有深刻的历史背景。
新中国诞生之后，百废待兴，而建设社会主义所需要的宝贵资金又极其匮乏。因此，国家长期推行了“高积累政策”，即将国营企业经营产生的利润的主要部分用于国家其他方面的建设，企业职工长期拿低工资，其医疗、就业、养老等全部依赖于企业。由于一系列众所周知的政策失误，高积累政策得以长期沿袭，并表现出如下特征：
企业职工收入极低但有可靠的保障；企业不堪重负但有政府作为依靠；国家从企业抽取的巨额积累，但由于多种原因而没有产生预期的收益，相当多的投资化为乌有。
在建设社会主义市场经济的今天，依照市场经济的基本惯例，国家需要摆脱企业的依赖，企业需要摆脱员工的依赖。这就需要一个前提：员工需要以自己以往创造的财富获得基本的保障。但是，由于以往的积累没有了，国家无力直接为员工提供这一基本保障，于是，员工们成了最反对企业改革的群体......
九十年代末，党和政府在探索国企改革道路时发现的“员工身份置换”，在一定程度上解决了员工普遍关心的这一问题——通过给予一定的经济补偿，使员工放弃原由企业和政府承担的“无限责任”，成为市场经济条件下自由择业的劳动者。
当然，鉴于我国劳动力市场特别是普通劳动力市场严重供大于求的残酷现实，加上社会保障体系的不完善，员工们对于解除劳动关系的经济补偿金额有着较高的期望，补偿标准成了员工们普遍关心的问题。关于经济补偿标准，我们将在下一节详细谈到。
第二节 经济补偿的标准
一、经济补偿标准的确定依据
国有企业的员工们以解除与企业之间确定的劳动关系、放弃原由企业和政府对自己承担的保障为代价，取得的经济补偿金应当是多少呢？恐怕这是一个很难估算的数据。但是，国企改制的操作者必须拿出估算标准来，而且必须“有依据”。
关于企业解除与员工解除劳动关系时的经济补偿标准，1995年1月1日开始施行的《
劳动法》原则性地要求：“用人单位......解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿。”为此，原劳动部制定了与《
劳动法》同日施行的《关于违反和解除劳动合同和经济补偿办法》（劳部发[1994]481号），文件第5条规定：“用人单位应根据劳动者在本单位工作年限每满一年发给相当于一个月的经济补偿金，最多不超过十二个月......”
2002年7月27日，财政部在印发的《
企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企[2002]313号）文件中强调：“（企业改建过程中）企业支付的经济补偿金，所在地县级以上人民政府有规定标准的，按照规定执行；没有规定标准的，按照原劳动部印发的《违反和解除劳动关系的经济补偿办法》（劳部发[1994]481号）规定的标准执行。”
