国有企业改制法律方法－从传统形态向现代机制转变
钱卫清
【关键词】国有企业 公司化 改制 程序 并购
【全文】
国有企业改制法律方法－从传统形态向现代机制转变
作者：钱卫清 04月26日 10:09:29
国有企业改制法律方法
——从传统形态向现代机制转变
目录
第一章 绪论
第一节 国有企业改制的历史回顾
第二节 国有企业改制的概念分析
第三节 国有企业改制的理论背景
第四节 国有企业改制的意义
第二章 国有企业改制方法（一）——公司化改制及股份合作制改造
第一节 国有企业公司化改制
第一小节 国有企业公司化改制概述
第二小节 国有企业改制为有限责任公司
第三小节 国有企业改制为股份有限公司
第四小节 国有企业改制为股份有限公司后股票发行与上市问题
第五小节 国有企业公司化改制过程中的其他问题
第二节 中小型国有企业股份合作制改造
第三章 国有企业改制方法（二）——企业兼并、承包、租赁及托管
第一节 企业兼并
第一小节 企业兼并概述
第二小节 企业合并
第三小节 控股公司
第二节 企业承包、租赁
第三节 企业托管
第四章 国有企业改制方法（三）——企业产权转让
第一节 国有企业产权转让概述
第二节 国有企业产权转让中的法律问题
第三节 国有企业出售合同纠纷典型案例分析
第五章 国有企业改制方法（四）——企业资产剥离
第一节 国有企业资产剥离概述
第二节 国有企业资产剥离中的资产评估
第三节 国有企业非经营性资产的剥离
第六章 国有企业改制中的一般法律问题
第一节 国有企业改制的法律依据
第二节 国有企业改制中涉及的民事法律关系
第三节 国有企业改制中涉及的行政法律关系
第七章 国有企业改制中的特殊法律问题（一）——国有资产评估
第一节 国有资产评估概述
第二节 土地使用权的评估
第三节 无形资产的评估
第四节 资产评估中的法律责任
第五节 国有企业股份制改组资产评估典型案例分析
第八章 国有企业改制中的特殊法律问题（二）——债务处理
第一节 国有企业经营机制转换过程中的债务处理
第二节 国有企业兼并中的债务处理
第三节 国有企业公司化改制后的债务承担问题
第九章 国有企业改制中的司法对策
第一节 研究司法对策的意义
第二节 国有企业改制纠纷中诉讼主体的认定
第三节 国有企业改制中的规则冲突与处理
第一章 绪论
第一节 国有企业改制的历史回顾
我国的国有企业改制之路，始于七十年代末改革开放之初。从1956年到1979年的二十多年的社会主义经济运行的实践证明，如果再坚持原来的计划经济体制和企业制度不变的话，国有企业的前途和命运将岌岌可危，无法长久维持，因此国有企业改制势在必行。但是凡事都有一个摸索、探讨、学习的过程，无法一蹴而就；苏联和东欧的社会主义国家的有益经验和惨痛教训、西方发达国家的经济和企业理论以及成功经验，虽然能够为我国国有企业改制提供有益的经验和教训，但毕竟无法从根本上解决我国的经济体制问题。经过近二十年的探索和实践，国有企业改制已经触及到最深层次的问题，即经济体制的根本变革问题。可以这么认为，长期以来困扰国有企业的政企不分，是由于政府的社会经济管理职能和国有资产所有者的职能不分所致；企业生产经营自主权难以落实，是由于企业财产产权不明晰所致；企业自我调整机制不健全的背后是缺乏产权硬性约束；而企业行为不规范的背后则是所有者的缺位。许多学者和企业家都认为，民营化是国有企业的最有效和最有希望的出路。 这是我国国有企业改革付出了沉重代价后获得的最有益、最重大的成果之一。
一般认为，我国国有企业改制的历史可以分为以下几个阶段：
第一阶段从1979年到1983年（有人认为是1984年），是所谓“放权让利”、扩大企业自主权的试点阶段。中国共产党的第十一届三中全会将经济建设和经济体制改革作为新时期党的工作重点，拉开了改革开放的序幕。先是在农村实行所谓联产承包责任制，然后是在城市开始经济体制改革。1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，该规定给与国有企业一定的自主权，包括生产经营、产品产销、机构设置、职工录用、资金运用、拒绝摊派等各方面的自主权；同时还发布了《
关于国营企业实行利润留成的规定》等诸多文件，规定凡是实行独立经济核算并且经营有盈利的企业都可以实行利润留成制度。留成比例原则上一经核定三年不变。该阶段后期国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》并发布《
关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等文件，以改变政府与企业之间的关系，试图使国有企业从政府机关的附属部门，向具有一定自主权和相对独立利益的经济实体转变。这一阶段国有企业改革的基本思路是：改革高度集中的计划经济管理体制，通过扩大国有企业的经营管理自主权来增强企业活力。行政机关对于企业经营的权限有所下放，如产品销售、利润存留以及计划制定等方面，尤其是企业利润存留制度，使国有企业在发展生产、改善职工集体福利和奖励职工等方面有了一定的财力，调动了企业和职工的生产经营积极性，初期取得了一定的效果。
这一以放权让利为主要内容的改革，确实在一定程度上缓解国有企业的困境，改变了以往旧体制下国有企业被动地根据行政机关所制定的指令性计划进行生产的状况；由于利润留成制度的施行和生产经营自主权的下放，使得国有企业具有超额完成计划和增产增收的主动性。尤为重要的是，这些措施的实施极大地冲击了传统经济体制，暴露了国有企业长期以来存在的积弊和问题，为以后改革的方向和措施提供了有益的实践经验，其影响是巨大和全面的。由于这一举动，中国大陆掀开了经济体制改革的序幕。改革一旦开始就以锐不可当之势向前发展，坚持计划经济体制的某些保守势力无力回天。可以说，放权让利的政策打开了经济体制改革的大门，而且一旦打开就再也无法关闭。
但同时应当认识到，放权让利只能暂时缓解国有企业的困境，而不能从根本上解决问题；而且由于放权让利的同时没有强化预算的约束，其他方面的改革也没有予以配合， 因此出现了很多弊端。例如利润留成制度，虽然有利于企业，但是在处理政府和企业的分配关系上具有较大的随意性，即不利于政府收入的稳定，也不利于企业财产的稳定。总的来说，这一阶段改革的结果虽然使国有企业的经营自主权有所落实和扩大，但是企业仍然没有摆脱行政机关附属物的地位；国有企业和职工的生产经营积极性虽然有所提高，但是有效的激励机制仍然没有真正建立起来，职工对于企业的利益漠不关心；企业对于价格信号和税制信号反应迟钝的事实，也说明这时的国有企业还不是真正的市场主体。通过暂时的放权让利虽然可以使国有企业状况有所改善，但是计划经济体制的存在本身和企业试图独立自主生产经营就是相悖的，因此实行起来也非常困难。与同时期的乡镇企业、私营企业、中外合资、合作企业以及外国独资企业等的快速发展相比，国有企业的状况相当糟糕：缺乏资金、效益低下，亏损严重，发展缓慢，负担沉重，后劲不足，国有经济在整个国民经济中的比例不断下降。因此第一阶段国企改制还未触及到旧的计划经济体制本身。
第二阶段从1984年10月到1986年底，是以实行以承包责任制为主体的多种经营方式的阶段。本阶段是土地承包经营制改革在农村取得较大成功后向城市的推进，其目的是解决城市国有企业的经济效益和积极性低下的问题。在第一阶段实行放权让利之后，由于其本身的缺陷，再加上原来的非强制征收的上缴利润形式，也越来越无法适应新的形式的需要，企业自身的利益与国家财政利益发生了较为激烈的冲突，中央政府的财政能力不断下降。 1984年10月，中国共产党第十二届三中全会通过了《
中共中央关于经济体制改革的决定》这一重要决议，使国有企业的改制实践从扩权试点转入正式启动阶段。该决议明确指出，“我国经济体制改革的中心环节是增强企业活力，特别是增强全民所有制的大中型企业的活力，对国有企业必须实行政企职责分开，企业必须成为自主经营、自负盈亏的相对独立的社会主义商品生产者和经营者，充分发挥企业的积极性、主动性和创造性。”这一的阶段的国有企业改制思路是：强调政企分开，所有权与经营权分开，实行多种经营方式。许多国有企业实行了承包经营，也有部分中小企业实行了租赁经营，公司制改造的试点也开始展开。这一阶段国有企业的改革，主要以“两权分离”理论为依据。其中一个重要的措施是所谓“利改税”，即把国营企业应当上缴的利润改为按照有关法律规定的税种及税率缴纳的税款；税后利润完全由企业自身支配。这一措施把政府与国有企业之间的分配关系以税收的形式固定下来，涉及到许多政府部门权力的重新调整和国家财政收入结构的重大调整，其目的是解决政府与国有企业之间的分配关系，从而促进国有企业朝着独立经营、自负盈亏的方向发展。利改税的措施是逐渐实施和展开的，分为两个步骤：第一步，1983年4月国务院批准了财政部提出的《关于国营企业利改税的推行方法》，将所有大中型企业由过去直接向主管部门上交利润，改为向国家缴纳实现利润的55％作为企业所得税，税后利润较多的企业与主管部门再实行利润分成，或者向政府交纳调节税，也就是对企业开征企业所得税。第二步，从1984年10月国务院批转财政部拟定的《
国营企业第二步利改税试行办法》时起，国有企业缴纳所得税后再区分不同情况征收调节税，改变第一步存在的利税并存的状况。具体办法是将工商税按照不同对县区分为产品税、增值税、营业税和盐税；改进所得税和调节税，增加资源税、房产税、土地使用税和车船使用税等等。以上措施实施的结果是通过法定税率的方式确定了政府和企业之间的分配关系，相对合理地照顾了国有企业职工的利益，有利于调动三方的积极性；利改税可以比较清楚地反映国有企业年度经营状况；有利于不同性质的企业实体在同等条件下开展竞争。财政收入结构也由过去的利税并存改变为以税为主。
