进入正式立法程序后，立法工作便围绕立法规划所确定的立法项目展开。立法实践证实了全国人大常委会的立法规划基本上保证了列入其中的立法项目的实现，法律案被列入审议后，各方都会积极的促进法律案的通过。本应在正式立法程序中完成的关于法律案的存废问题被提前到立法规划中解决了，这时立法规划的提前投票的作用凸显了。
从前文表3和表4所示立法规划的实现情况来讲，单独看立法规划的实现率可能不高，这种现象是由于八届全国人大常委会确定的立法项目很多，而且有很多是我国法律体系中非常重要的法律项目， 因此审议花费了较长的时间。但是八届全国人大及其常委会通过的63件法律中，有56件即88.9%是立法规划内的项目，也就是说实现的基本上都是立法规划内的法律项目。 立法规划外的其它7件法律基本上都是由相关部门提请审议，而非代表议案。虽然代表立法议案对立法规划的影响越来越大，但代表立法议案列入本年度立法计划的可能性几乎没有。大部分没有实现的立法规划内立法项目基本上都继续列入下一届的全国人大常委会的立法规划内，以保证规划内项目基本实现。
九届全国人大在前几届全国人大立法工作的基础上，进一步加强了立法工作的计划性。 九届全国人大常委会的立法规划于1998年底制定出来，在总结往届经验的基础上，立法规划把修改法律放在与制定法律同等重要的位置。九届全国人大常委会的立法规划共列出了89件立法项目，其中一类63件，二类26件。九届全国人大届满时，在通过的74件法律中，有60件约81.8%是立法规划内项目，另外14件也是国家机关立法议案完成。基本完成了“初步形成有中国特色社会主义法律体系”的立法目标，构成这一体系的七个法律部门中支柱性的法律，大部分制定出来。
可见立法规划对立法提案权的限制还是比较明显的，也就是说只有按照立法规划提出的国家机关立法议案才有可能得到列入议程和审议的机会，从而最终成为法律。
立法规划的提前投票效应也有其潜在的弊端。立法规划行为缺乏详细的法律调整，而且实际上立法规划的制定控制在有限的范围内，仅向国家机关开放，它的制定过程是一个封闭的过程，并不向公众开放， 即使是向公众征求意见也因为缺乏制度保障而效果不佳。 因此立法规划往往缺少广泛的民意基础，其在正式制度上并没有法律地位。而实际上制定立法规划可以看作是一个“前立法过程”，游离于正式的立法程序之外。综观这一现象，可以看出正式立法程序中所做的开放性的努力都被消解于这一环节。仅就立法规划的编制过程而言，其做法是合理的。但就这一过程与正式的立法程序衔接起来，以一种全景式的角度重新审视这一环节，就会发现实际上它抵消了正式程序中制度设计功能的实现。
第三节 原因
一、 制度缺位与虚置——立法思路的选择和偏移
（一）提案权制度的虚置
对于现代任何一个国家的代议机关来说，民主与效率都是难以解决的矛盾。立法思路的选择直接影响到制度设计及代议机关的运作。在我国，立法民主性饱受非议，这在一定程度上引起了对政权合法性的怀疑。然而赶超型的立法也使得效率成为主要的追求目标，这迫使制度设计者在两者之间做出权衡取舍。实践中的做法可以看出，以民主性为追求目标的全国人大的立法程序难以实现，而以效率为追求目标的全国人大常委会的立法程序却替代实现了全国人大的立法程序功能。虽然这使得全国人大立法效率得以提升，但同时也空置了全国人大的立法程序的制度规定。简言之，立法议案是否可以进入全国人大立法议程的决策权由主席团转移到了委员长会议手中。然而这种结果却是可以预料的，一方面是基于效率的考虑，常委会的行动速度比大会要快。另一方面，在立法议案能否进入立法议程的决策权上，如果出现了两个决策中心，则不利于立法工作的统筹安排，很有可能打乱正常的立法秩序。看来，这种立法程序的秩序和效率是以牺牲制度的严肃性、稳定性为代价而换来的。
（二）提案权制度的缺位
随着我国经济体制的建立和改革开放的深入，不仅使社会经济的运行方式发生了变化，社会成员的地位也发生了迅速改变。在社会关系重新分配组合过程中，社会开始产生新的分化，出现新的利益要求和愿望。 多元社会利益群体的形成，也必然会形成多方面的“压力集团”。这些利益集团既包括原有的一些民主党派、人民团体，如工会、妇联、青联，也包括那些新产生的社会组织，如律师协会、会计师协会、消费者协会、个体工商协会、企业家协会等行业组织，还有各种文化学术团体、各种社会基金会等社会组织。这种相对独立的利益主体的出现及多元化的发展趋势对政治参与提出了新的要求。如果这些利益要求不能通过正常的渠道表达出来，各阶层人民之间的利益要求和意见不能及时沟通和协调，就不能妥善处理好各种利益关系，甚至导致矛盾冲突，影响国家的政治稳定和社会稳定。
二、 代表立法议案的弱影响力——代表的非职业化
代表的非职业化是造成代表立法议案的弱影力的一个至关重要的原因。
通过对代表提交立法议案状况的分析，我们可以清楚的看到，我国人大代表的参政意识逐步从荣誉、象征型向权利、参与型深化，参政能力日趋从利益表达、要求型向利益综合、决策型提高，参政角色开始由单一立法审议者向综合立法决策者进步，代表的民主政治素质在人大民主实践中日趋进步并逐渐成熟。但代表立法议案最后的“命运结局”确实处于差强人意的状况。无庸讳言，代表的弱立法能力是由多方面原因引起，其中自身客观原因难脱其咎。代表提出的大量的立法议案或者被淘汰或者仅被吸收入国家机关立法议案中，而很少（可以说没有）有被作为表决的原型。代表立法议案目前处于一个尴尬的局面，一方面是提出的大量的立法议案，而绝大部分得到被否决的命运。立法议案来源的绝对主流由国家机关立法议案占据，而代表立法议案则处于一个末流的地位。显然，这是因为人大代表“立法意识”显著膨胀的今天，代表的“立法能力”却相去甚远。
从代表方面分析，一是涉及项目内容问题。如代表立法议案所提出的虽然是现实存在的突出问题，但国家已有相应的法律法规规定，由于种种原因执法不到位，是需要加强执法来解决的问题，而不是需要立法来解决的问题。二是涉及法律案的要件问题。
立法法规定， 提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。但目前代表提出的立法议案一般只有法律名称和立法理由，缺乏法律草案文本、说明及有关资料，并不形成完整的法律案。这不仅是全国人大代表立法议案所独具的现象，在地方，人大代表提出立法议案不附法规草案的也是比较普遍的现象， 因此大量的代表提出的立法议案被转为意见、建议处理。而这种现象虽有改观，但短时期内，笔者做一个悲观的预测，代表立法议案目前的格局不会有很大改观。
再者就是各代表联名提出的法律案因为名称或相关事项相同而被合并为一个代表议案审议，且这种情况非常普遍。由于代表在自己提出的立法议案提出后要寻求一定数量的代表联名，但基本上都是在自己熟悉的范围内联系署名人，这在一般情况下限制在同一地域。加之不同地域之间代表存在沟通联系上的封闭性，因此，不同地域代表提出相同或近似的立法议案就不足为奇。同样的现象当然也存在于各类职业代表中，因为代表们更容易提出属于自己职业范围内、自己较为熟悉的立法议案。经过这样的“缩水”后，代表提出的大量的立法议案，真正合乎要求可以被提请审议的实际上只占很小的一部分。
除此之外，片面的追求数量，消极的扮演“传送带”角色也是人大代表立法议案水平难以达到一定高度的制约因素。 强烈的代表意识往往也会把代表自身功能单一化，仅仅把自己作为反映意见、建议的中介。完成了将意见、建议提交到全国人大上的任务，那么其基于身份所确定的使命就算是结束了。因此其提出的议案在数量上是可观的，在代表有限的精力制约下，平均分配到每一件议案上的时间就少之又少，其质量就要大打折扣。无独有偶，社会关注的焦点也往往是集中在历届人大会议上代表能提出多少议案， 对代表的认同、代表的参与热情、民主政治的开放性与议案提出的数量被确定为成正比的关系，这也会激发代表在追求量上下工夫，不能不认为这也是造成上述强烈反差的一个原因。
然而这种现象有其更深层的原因，在我国，除了常委会组成人员中的专职委员外，绝大多数的代表和常委会委员是非专业化的。我国的
宪法和法律都不存在对人大代表专职的要求，这就意味着绝大多数的代表都具有双重的角色，一个是职业的角色，一个是代表的角色。由于职业上的责任制和各种约束机制，他们最主要的精力必然投入到自己的本职工作上， 分身乏术是重大障碍， 这事实上造成代表对代议事务的普遍陌生。代表们对立法的关注程度也大大低于对重大决策甚至个案监督。他们擅长于对国家或地方大政方针发表自己的看法，一些代表对某些案件可以保持长期的跟踪和关注，却很少会对立法活动保持持续的热情。即使代表拥有很多的时间，其有限的立法能力又是制约代表立法议案质量提升的“瓶颈”。代表的专业化要求其必须具备立法决策相关方面的专业理论知识。诚如密尔所言，“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。” 因此，如果不加强代表的立法专业能力，其立法议案水平将会继续受到很大的制约。
三、 国家本位倾向——效率优先的立法思路
就我国的立法议案制度而言，其设计依循了“效率优先”的思路，各提案主体在提出立法议案后，对不同主体立法议案的相异的处理方法体现了这一点。具有提案权的国家机关提出的立法议案一般都会被列入会议议程，而代表立法议案则存在着制度障碍。但这并不是天然的对代表立法议案的歧视，而是国家机关立法议案在充分协调配合的基础上，早已经具备了提交会议审议的基础。不需要加以审查，可以直接列入议程。而代表立法议案由于没有经过充分的立法调研、论证，显然不具备这样的前提条件。这时配合协调的作用在立法议案列入议程方面的作用就突显出来，以效率为主轴的立法思路很明显的体现在这一过程中。
在决定立法议案是否进入立法程序的这一环节，其意义尤为重要。而由谁来行使最终决定权也具有关系到立法议案存废的重大意义。而从目前的分析来看，委员长会议无疑扮演了这样一个重要的角色。委员长会议并不是一个普通的会议形式，根据《全国人大组织法》的有关规定，常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议。委员长会议的组成人员级别高于普通代表和一般常委会组成人员，而且他们往往是同一级党委中重要的人物，常常会运用自身的政治地位对立法程序产生重要影响。委员长会议的这一特殊地位体现了其在追求速度和效率上的便利，这对实现组织节约成本的内在需求非常有利。
但是在实践中，这一便利往往以削弱立法中的民主性为代价。可见这种制度保障了效能性却降低了应对性。 应对性是指促成决定与社会选择之间的一致，即如何取得国民的同意。应对性是和效能性相对应的。效能性是指作出的决定比起其他代替性选择更能达成预期效果。鲁克认为，民主主义政策的形成无非就是效能性和应对性这两个目标的实现。立法机关的决定与社会选择的不一致，容易引起国家与社会之间的对立，而这种对立往往孕藏着制度的危机。现代民主国家，议会首要的任务是体现应对性。而常委会会议权力的集中恰恰与这种要求相左，应对性不仅体现在审议的环节，更体现在决定立法议案命运的列入审查环节。由于全国人大常委会的委员长会议具有相当的权力，可以决定议案是否列入议程，而列入议程是审议立法议案的必要条件，是否应对其权力加以限制，在会议可以顺利进行又不影响每位代表受法律保障的权利之下找出一个平衡点，则是值得努力的。
