全国人大及其常委会立法议案制度研究
梁存宁
【关键词】立法议案 立法规划
【全文】
目 录
第一章 立法议案制度概述
第一节 立法议案和立法议案制度
一、我国实定法的规定
二、学者的用法
三、立法议案与相关概念的区别
四、本文研究对象立法议案制度
第二节 立法议案制度的功能分析
一、保障立法的民主性的功能
二、立法信息的收集功能
三、提升立法的效率的功能
第二章 立法议案制度运作实践情况及其问题
第一节 立法议案制度运作概况
一、立法议案的提出情况
二、立法议案的列入议程及通过情况
三、立法议案的撤回情况
第二节 立法议案制度运作中的主要问题
一、立法提案权属制度环节——制度规定的虚置和缺位
二、立法议案的提出环节——代表立法议案的弱影响力
三、立法议案的列入议程环节——审查机制中存在的国家本位倾向
四、立法议案制度之外的因素——立法规划的提前投票效应
第三节 原因
一、制度缺位与虚置——立法思路的选择和偏移
二、代表立法议案的弱影响力——代表的非职业化
三、国家本位倾向——效率优先的立法思路
四、提前投票效应——立法工作的强计划性与代表提案提出的随机性
第三章 解决途径
第一节 事前机制
一、调整立法思路，改正制度设计
二、拓展代表立法议案合理吸纳渠道，进而推动代表职业化
三、调整优化代表大会和常委会组织结构，提高议事效率
四、规范立法规划编制行为，为民主立法留下空间
第二节 事后机制
一、遵循立法规律，注重立法规划（计划）的灵活性
二、强化人大立法主导地位，发挥审议对法律草案的矫正功能
结语
全国人大及其常委会立法议案制度研究
第一章 立法议案制度概述
第一节 立法议案和立法议案制度
提出立法议案是立法的第一道程序。“立法议案”在我国并非实定法上的名词，而学者们广泛接受和使用这一概念。
一、我国实定法的规定
现行
宪法中并未出现有关“立法议案”的用语，而是将其统含在“议案”的范围之中。如：
宪法第
七十二条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》中同样没有“立法议案”的表述，也是将其包含在“议案”的概念之中，如：《全国人大组织法》第十条规定：“一个代表团或者三十名以上代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程……”，该法中其它相关条文用法相同。两个议事规则中亦是如此，如：《全国人大议事规则》第二十一条规定“主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人大各专门委员会……可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定列入议程。”而其第二十四条中将议案中的法律案单独说明其处理方式，“列入会议议程的法律案大会全体会议听取关于该法律案的说明后，由各代表团审议……”，可见议事规则中将法律案作为议案的一种形式专门规定。《全国人大常委会议事规则》也是将立法议案的用法包含在议案中，不同的是，该议事规则第十六条规定：“列入会议议程的法律草案，常委会委员听取说明并初步审议后，交有关专门委员会审议和法律委员会统一审议……”。 而《
立法法》将“立法议案”从其上一级概念“议案”中剥离出来单独表述，其第
十三条规定“一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，……”，
立法法中其它条文也是如此表述。 作为专门对立法活动进行规制的
立法法将有关立法的议案统称为法律案。对立法活动而言，这种称谓只是措辞上更为精确，实质上并无差异，法律案也是议案的一种。
从实定法条文的表述上来看，我国宪法和法律并未将立法议案作为法定的词语使用。且在使用表述“立法议案”词义的名词上有不一致的现象，如“议案”、“法律案”、“法律草案”。这种不一致的现象在各地方人大及其常委会的议事规则中更加普遍，经笔者统计，有诸如“地方性法规议案”、“地方性法规案”、“地方性法规草案”、“法规案”、“法规草案”、“法案”等多种称谓。 由此可见，在我国实定法中并未统一“立法议案”的用法，这种用语上的不一足以混淆人们对“立法议案”真实含义的认识。
二、学者的用法
学者们通常将“立法议案”、“法律案”和“法案”作为同义词使用，在使用上并无异义，在此列举部分学者的用法。
认为立法议案即法律草案的如：
吴大英认为，“从立法程序来看，提出法律草案是指被授予专门权限的机构和人员向立法机关提出法律草案，提出法律草案是立法程序的第一个阶段。立法机关可以把这种法律草案列入议事日程，进行讨论。”
我国台湾学者罗传贤认为，“在此所谓‘议案’，系指相关机关或议员对国会所提之案，亦即议学上所称之动议。至于一般所称法案，仅指法律案，即向国会提出以便审议制定之法律草案而言。”
认为立法议案即“立法”动议的如：
徐向华、张善恭认为，“提出立法议案（pose the bill），亦称提出法律案。它是指依法享有立法提案权的机构或人员按照一定的程序向立法机关提出的关于制定、认可、补充、修改或废除某项法律的动议。”
认为立法议案即立法机关议事对象的如：
苗连营认为，“立法议案，或法律议案，简称法案，是指有立法提案权的机关、组成人员按照法定的程序和方式向立法机关提出的关于制定、修改、废止或解释某项法律、法规的议事原案。”
认为立法议案即立法动议和立法机关议事对象的如：
周旺生认为，“提出法案（立法议案）就是由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止的规范性文件的提议和议事原型的专门活动。”
从上述学者们对“立法议案”的解释来看，他们对这一概念的界定有几种不同的标准。而笔者认为，立法议案应当包括两部分：第一，立法的动议。第二，立法的议事原型。立法的动议是立法议案得以向立法机关提出的前提，立法的议事原型是立法议案可以被立法机关审议、表决的实质部分。
三、立法议案与相关概念的区别
（一）与立法建议的区别
提出立法议案是行使法定权力的结果，而一般公民可以提供立法建议案作为立法建议，供立法机关参考，立法机关应给予重视、吸取其合理的意见和成分，但这种立法建议不同于立法议案，不能成为立法机关正式审议的对象。 虽然从理论上讲，任何有兴趣的团体、组织和公民个人都可以起草法律草案，但是，随着立法业务日趋专业化、技术化、复杂化，实际上起草再也不是“任何公民、团体、机关均可为之”的事情。而且，这些由普通公民、团体起草的草案充其量只是立法建议，只有当立法建议得到享有立法提案权的机关和人员的认可，成为立法议案的内容时，才能成为正式的立法议案。
（二）与法律草案的区别
立法议案并不等于法律草案。两者之间既有联系又有区别。它们的联系是，立法议案的提出是法律草案得以审议的前提，而法律草案的审议是立法议案被列入日程后的结果。它们的区别是：其一，提出的主体的不同。前者的提出专属依法享有提案权的机构和个人；后者的拟就则该属任何机关、组织甚至个人，不具有法的规定性。其二，包含的内容不同。作为审议对象的法律草案是将被表决乃至通过、公布的法律的雏形，具有规范性法律文件的特征；而立法议案不同。有些立法的动议同时附交法律草案正文和起草说明，有些同时附带提交立法的主旨和理由。“起草法律，既可以有立法机关的成员参加，也可以需要由非立法机关的成员参加，起草法律和制定法律是两个不同的概念，不能混为一谈。”
（三）与议案
立法议案并不等于议案，而只是议案的一种。议案是立法机关或代议机关开会时列入议程、交付审议处理的、属于其职权范围内的有关国家和地方重大事务的建议和方案。它包括预算案、决算案、质询案、不信任案和弹劾或罢免案。立法议案是议案中的一种。议案是立法议案的属概念，立法议案是议案的种概念。
四、本文研究对象立法议案制度
作为本文的研究对象，需要说明的是“立法议案制度”是一个包含多方面的的概念。笔者认为其不仅包括制度本身的规定，而且包括制度运作的整个过程。为研究方便，笔者将“立法议案制度”概括为立法议案提案权归属、立法议案的提出、立法议案的列入议程、立法议案的通过和撤回几个环节。立法议案制度的运作是围绕着立法议案在立法中的流转而展开，本文的研究对象即着眼于这一动态的过程，而不仅仅局限于立法议案本身。对这一过程的关注，可以检视及评价这一制度本身运作及发展的基本情况。本文的采取的基本研究方法是制度分析方法，考察现实的制度运作是否符合了制度设计的功能要求。如若不符，则代表既有制度内容不易实行，因此构成改进的原由。
第二节 立法议案制度的功能分析
一、保障立法的民主性的功能
立法议案制度的基本功能是保障立法的民主性，这主要体现在立法议案权属制度的规定上。大凡设立立法议案制度，赋予各主体提出立法议案的权利均是出于民主立法的角度考虑，为社会主体意志转化为法律提供合法渠道。当代立法的共性是强调公众参与，这是基于立法需要充分的民意基础，一个获得大众广泛认可的法律必须有广泛的公众参与，代议制时代亦是如此。代议制的形式是间接民主，代议主体的决策建立在广泛体现被代议者意志的基础上，而被代议者反映自身意志的这一过程，要由法律赋予其广泛的表达自己意志的权利，并通过制度的渠道为代议主体在决策中采纳。这是代议制下实现间接民主的途径。而立法事务中赋予立法参与者广泛的立法提案权是充分实现民主的前提条件之一。塞缪尔·亨廷顿认为“政治参与与政治制度化的比例是产生政治不稳定的最直接最关键的因素，50-60年代，发展中国家普遍的政治动乱恰恰是因为在这些国家中民众政治参与扩张过快，政治体系的制度化水平却未相应提高，结果政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力。这种比例失调是造成政治动乱的根本原因。” 这一点恰恰让我们认识到，立法领域中立法制度应同样具有组织和疏导日益扩大的立法参与机制和能力，这首先表现在立法议案提案权属制度口径是否可以满足多元利益主体利益表达的诉求。立法议案的首要功能即在于此。
