公民、政府与制度变迁——由乔占祥诉铁道部案引发的制度分析
刘书燃
【关键词】制度变迁 价格听证 公益诉讼
【全文】
公民、政府与制度变迁——由乔占祥诉铁道部案引发的制度分析
刘书燃
目 次
一、制度争议缘何而起？——铁路春运涨价的合法性质疑
（一）铁路企业的性质：垄断性＋公用性
1．垄断性
2．公用性
（二）政府管制下的铁路客运定价
1．铁路行业的价格管制
2．铁路客运如何定价?
（三）本案分析的理论基础及方法运用
二、为制度争议解决寻求场所——行政复议、诉讼制度的微观分析
（一）复议机关与被申请机关的重合
（二）如何审查复议机关的不履责行为?
（三）抽象行政行为不可诉——《票价上浮通知》定性之争
（四）行政诉讼的被告与诉讼标的
（五）小结
三、正式制度安排下的非正式制度：私益诉讼&公益诉讼 ？
（一）个人、利益与诉讼
1．社会中的个人利益与公共利益
2．个人选择诉讼：理性人与规则遵循
（二）带有公益性的私益诉讼
1．概念误区的澄清
（1）公益诉讼与私益诉讼之技术性区分
（2）公益诉讼与国家公诉、小额诉讼、集团诉讼等概念的混用
2．为私益寻救济引发本案诉讼
3．诉讼中的集体行动——私益诉讼的公益性
四、源于市场原动力的行政法机制选择
（一）为什么要进行行政法机制选择？
1．资源最优配置与行政法机制选择
2．制度滞后引发行政法的制度变迁
（二）制度变迁的诱发
1．带有公益性的行政复议、诉讼成为一种“公共品”
2．诱致制度变迁的因素：“购买、消费”带有公益性的行政复议、诉讼
五、行政法制度变迁：价格听证制度及行政公益诉讼制度展望
（一）“程序正义”唤醒价格听证制度
1．春运提价为何需要听证？为何又没听证?
2．价格听证制度的供求分析及制度变迁
（二）行政公益诉讼制度安排之构想
1．增加关于原告资格的特别规定
2．将部分抽象行政行为纳入行政诉讼
一、制度争议缘何而起？——铁路春运涨价的合法性质疑
2000年12月21日铁道部向有关铁路局发布了《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下简称“《票价上浮通知》”），至2001年1月4日，铁道部公布2001年春运火车票票价上浮方案，其中规定：春节前广州、上海、北京三地铁路局始发的部分列车，节后上海、郑州、成都、南昌铁路局始发的部分列车，以及其他铁路局始发的少量运力紧张的列车，其中新型的空调车票价上浮20％，其他列车上浮30％，儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。铁道部这一对铁路客运进行调价的行政行为，最终引发了一场引人注目的诉讼：乔占祥诉铁道部案（以下简称“乔案”）。此案已于2002年2月27日终审结案，但由这个案件引发的有关法律制度问题却值得我们从不同角度进行反思。本文拟从引发争议的铁路行业入手，然后逐步切入议题，对此案中的有关制度问题进行一番分析，期望能为我国行政法的制度建构提供另一种思路。
（一）铁路企业的性质：垄断性＋公用性
1．垄断性
在我国，铁路运输同公路、水运、民航等其他各种旅客运输方式相比，具有独特的经济技术特点和传统的优势，更因仍处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，从而在事实上保持了传统的国有铁路企业的垄断经营方式。这之所以被称为一个垄断，是因为在铁路运输这个特定服务市场中，这种服务仅仅只有一个提供者，即铁道部统一指挥下的国有铁路企业1， 而其面对的却是整个市场的需求曲线，为保证垄断定价的合理性，政府对之进行价格管制即成了必须。
为什么会存在垄断？除了通过长期竞争中的兼并与重组而形成的最终的垄断企业，一般来说，某个行业垄断存在的原因是其他市场主体（主要是企业）认为这一市场无利可图或者说难以进入这一市场，这就是垄断障碍的存在。因而，事实上市场进入障碍是所有垄断权力的根源。垄断障碍一般可以分为两类：技术障碍和法律障碍。铁路行业由于存在巨大的沉淀成本形成了进入该行业的技术障碍，这使得国有铁路企业具有天然的自然垄断性。垄断也可以由法律规定而不是由经济条件所带来的。根据我国铁路法，铁路运输企业兼具行政管理职能，被赋予了排他性的行政权力，因而源于自然垄断的铁路运输企业同时具有了行政垄断性。
2．公用性
在此，笔者想引入“公企业”这一术语来解析铁路行业的公用性，这一用语根源于德国法中的ŏffentliche Unternehmungen一词。经日本学者翻译，传入我国台湾地区，但台湾仍习惯用“公营事业”为与此相对应的主流概念，但这是否真与“公企业”概念完全相符仍需进一步探讨。对公企业的界定，台湾有三说：最广义说、广义说、狭义说。2 由于“最广义说”及“狭义说”的过广或者过狭，难以得到大部分学者的赞同，所以“广义说”比较流行，本文亦拟借此说来用于对我国大陆铁路企业的性质分析。
根据“广义说”，公企业概念必须包含下列三种要素：（1）在公企业的目的方面，增进社会公共利益为公企业设立的主要目的，但并不排除公企业仍可以为营利目的而设立，对此，该公企业在设立之初就应该用法律明确表明；（2）公企业所采取的手段主要是以企业的经营与提供商品、服务为手段的“非权力管理作用”，而不以国家权力行使为要素，仅在特定情形下方可运用具有权力性质的手段。（3）公企业的主体必须是以行政主体、或其设立的组织为限，因而公企业的设立、废止、整合、管理等因此受到公法性质规范的限制，若公企业行为影响到公民的利益损失，也将可通过公法救济途径来获救。
我国的铁路企业能否界定为一种“公企业”呢？这要看铁路企业是否符合上述的三个要素。首先，《
铁路法》第
五条明文规定，“铁路运输企业必须坚持社会主义经营方向和为人民服务的宗旨，改善经营管理，切实改进路风，提高运输服务质量”，从此可以看出，增进社会公共利益及服务于公众正是其设立及经营之目的，铁路企业也因此具有了公用性。此外，《
铁路法》规定的铁路企业指的是各地铁路局及铁路分局，3 从这个法定的名称上我们似乎就可感受其浓浓的权力气息。“局”在我国一般是行政机关名称的“后缀”，如此听来，能以局命名的企业自然应由行政主体设立，而且其经营运作不可避免地参杂着行政权力的飞舞，这与公企业以“非权力管理作用”为要素严重相违。因而，在我国现行法制下，结合上述公企业的三个要素，我国的铁路企业尽管具有无可挑剔的“公用性”，但与其说属于公企业的范畴，不如说是行政机关附属下的一个行政职能机构，或者说仍是以往计划经济体制下的政企合一体。4各铁路（分）局，一方面作为铁路运输企业，与铁道部之间是一种被管理者与管理者的外部行政法律关系；另一方面则作为铁路管理部门，与铁道部又是一种行政机关内部的上下级之间关系。5
（二）政府管制下的铁路客运定价
1．铁路行业的价格管制
在当代，我们更习惯将垄断视为具有设定价格的权力。特别是在行政垄断的环境下，如我国电信行业中的中国电信集团，虽经过几次大的拆分，仍形成不了有效的行业内部竞争，各次拆分后的企业集团依然保持着牢不可破的垄断地位，延续着电信行业的高价收费。如前所述，我国铁路企业改制进行比较晚，在我国市场经济体制已经日趋完善的今天，政企合一的国有铁路企业仍控制着该行业的运营，而且铁路运输业同时具有公用性，其定价行为将影响到广大的潜在消费群体，应该受到政府的价格管制，因而铁路运输服务的定价事实上并非铁路企业能独立自主的事情。
根据我国《
价格法》第
三条规定，价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。6 在我国市场经济体制建立过程中，尽管铁路运输业内部具有垄断性，但是从整个运输业看来，铁路运输却与公路运输、水路运输、空中运输等其他运输行业展开着激烈的竞争。由于铁路运输与其他运输业相比更具公用性，因而其国家对其的价格控制一直未有放松，这也使得铁路运输市场的发展落后于其他的运输市场。为了促进整个运输业的健康发展，国务院、国家计委及铁路行政主管部门开始逐步改革并试行新的客运价格行政管理体制，拟从原来的政府定价改为政府指导定价制度，而正是在铁路客运价格决策机制的改革过程中，由于在决策制定程序上出现了瑕疵，忽视了利害关系人参与决策制度的建立和完善，引发了乔占祥诉铁道部这场市民挑战政府的行政官司。
