宪政新论之五：人民监督的法律保障*
莫纪宏
【全文】
一、保证人民监督是实现人民当家作主的重要措施
我国是社会主义国家，人民是国家的主人。在我国，人民的利益高于一切。国家政权由人民产生，同时，接受人民的监督。这既是人民当家作主的法律体现，又是人民民主的集中反映。我国的社会主义的各项制度都是在人民的法律监督之下开展工作的，因此，人民监督是我国国家政权建设的重要特征之一。
1、 人民监督的形式
在我国，人民监督的形式非常丰富，它涉及到国家生活和社会生活的方方面面。无论是国家政权机关行使国家权力的活动，还是社会团体和公民个人履行法律所规定的权利和义务的行为，都必须接受人民的监督。
（1） 从国家政权机关的活动必须接受人民的监督来看，人民监督的形式主要分为人民对国家政权机关的活动的直接监督和间接监督两种形式。人民对国家政权机关活动的直接监督，依照现行
宪法和法律的有关规定，主要分为各级人民代表大会必须接受人民的直接监督；国家机关及其工作人员的依法活动必须接受人民的直接监督等监督形式。
第一，各级人民代表大会必须接受人民的监督。我国现行
宪法第
3条规定， “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。在此，人民监督是我国根本政治制度－－人民代表大会制度赖以存在的政治基础。没有人民的监督，人民代表大会制度就不可能准确地反映人民的意志和要求，我国宪法第1条规定的中华人
民共和国 “是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”的国体性质就无法体现。我国是人民民主专政的社会主义国家，早在1948年底，当中国人民即将取得解放战争最后胜利的时刻，毛泽东明确提出了在全国范围内推翻国民党的反动统治后，应建立“无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国”。（1）随后，他又就人民民主专政的思想做了系统地论述并指出：“人民是什
么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反对派及其帮凶们实行专政”。（2）又说，“总结我们的经验，集中到一点，就是工
人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领”。（3）
对于人民民主专政的国家政权的本质，毛泽东曾经明确地指出：“对于人民内部的民主方面和对反对派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”（4）按
照列宁的说法， 无产阶级建立的社会主义共和国， “不可避免地应当是新型民主的（对无产者和一般穷人是民主的）国家和新型专政的（对资产阶级是专政的）国家。”（5）我国人民民主专政的国家政权对人民实行民主是基于人民群众是历史的创造
者这一历史唯物主义命题，因为“社会主义不是少数人－－一个党所能实现的。只有千百万人学会亲自做这件事的时候，社会主义才能实现”。（6）
在我国，人民代表大会制度是我国的根本政治制度， 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是各级国家权力机关，同时，全国人民代表大会及其常设机构又是国家的立法机关，地方各级人民代表大会及其常设机构在法律规定的范围内有制定地方性法规的权力。为了保证人民代表大会制度能够准确地反映人民的意志、利益和要求，我国现行
宪法规定人民有权监督各级人民代表大会的活动，这是人民行使当家作主权利在
宪法上的体现，也是马克思主义的一条基本原理。列宁曾经指出：“一般是用什么来保证法律的实行呢？第一，对法律的实行加以监督。第二，对不执行法律的加以惩办”。（7）人民对人民代表大会制度享有
宪法上的监督权，这是从宪法制度上保证我国人民代表大会制度的人民性。因为，我国的人民代表大会制度实行的是直接民主和间接民主相结合，故如果在宪法制度上不规定人民对人民代表大会制度的监督权，就不可能从根本上防止人民代表大会制度本身的异化。这也是社会主义的人民代表制区别于资本主义议会制的主要特征。在资本主义国家中，由于人民群众对资产阶级的代议制政府不能在宪法制度上享有最终的法律监督权，所以，资本主义的法律在实质上就无法成为人民意志的体现，更不可能是什么公共意志的体现。正如恩格斯指出的那样：“我们在那里可以看到两大政治投机家，他们轮流执掌政权，用最肮脏的手段为最卑鄙的目的运用这个政权，而国民却无力对付这两个大的政治集团 ，这些人表面上是替国民服务，实际上却是统治和掠夺国民的”。（8）在资本主义国
家中，“议会形式只是行政权用以骗人的附属物而已……”。（9）
根据我国现行
宪法和法律的有关规定，人民对人民代表大会实行直接监督的法律形式主要表现在两个方面：一是县级以下地方各级人民代表大会的代表由选民直接选举产生，其选举过程接受选民的监督，选民可以对公布的选民名单提出异议，可以依法提出代表候选人，依法监督选举投票，对不称职的代表依法予以罢免等。《
中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称
《选举法》）第
2条规定， “不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”。第28条规定，“对于公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉”。第29条规定，选民十人以上联名可以推荐代表候选人。第36条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表的选举一律采用无记名投票的方法。第37条规定，选举人对于代表候选人可以投赞成票，也可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。第44条规定，对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。二是选民可以对人民代表从事代表活动进行合法性监督 。现行
宪法规定，全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。
《选举法》第
43条规定，全国和地方各级人民代表大会代表，受选民和原选举单位的监督。《中华人民共和国地方各级人民代表
大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第37条规定，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推进工作。第38条也规定，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。
第二，国家机关及其工作人员的依法活动必须接受人民的监督。国家机关及其工作人员的依法活动必须接受人民的监督是我国现行
宪法所规定的一项重要原则。现行
宪法第
27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。为了切实保证人民对国家机关及其工作人员依法活动进行有效的法律监督，现行
宪法还规定了公民有权对国家机关及其工作人员的依法活动的合法性进行直接的监督。这些监督权限就是
宪法第
41条规定的“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行
诬告陷害”。根据
宪法的上述规定，在我国，人民对国家机关及其工作人员依法活动的直接监督形式主要有提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利。在行使上述各项
宪法权利的过程中，公民可以就与自身利益相关的事项对国家机关及其工作人员行使监督权，也可以对与国家、集体和他人利益相关的事项对国家机关及其工作人员行使监督权；行使上述
宪法权利的方式既可以通过司法诉讼途径来监督国家机关及其工作人员的依法活动，也可以通过各种社会舆论手段来监督国家机关及其工作人员的依法活动。人民对国家机关及其工作人员依法活动的监督权不仅有
宪法上的法律保障，一些重要的关于国家机关及其工作人员依法活动的法律中也规定了人民监督的内容。1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民
共和国警察法》 第3条规定，人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。
人民对国家政权机关活动的间接监督，依照现行
宪法和法律的有关规定，主要包括以下几个方面：人民代表对国家政权机关活动的法律监督；人民代表大会对国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关活动的法律监督等监督形式。
