宪政新论之四：论我国的司法审查制度*
莫纪宏
【全文】
一、我国司法审查制度概说
司法审查是现代民主法治国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害给予相应补救的法律制度。由于各国的宪政体制、历史和法律文化传统不同，具体行使司法审查权的机关、司法审查的范围、司法审查的任务、司法审查的手段、司法审查的依据、司法审查的程序以及具体的补救方式也不完全相同。1989年4月4日由全国人民代表大会通过的《
中华人民共和国行政诉讼法》建立了我国系统、完整的司法审查制度。
（一）我国司法审查制度的特点
我国司法审查制度虽然在
宪法中并未明确加以规定，但是，
宪法所确立的公民有权控告违法、失职的国家机关和国家机关工作人员的原则；一切国家机关必须遵守
宪法和法律，否则应予追究违法责任的原则；以及人民法院独立行使审判权的原则等，为司法审查制度的建立提供了最基本的
宪法依据。与其他民主政治国家的司法审查制度相比，我国司法审查制度具有以下几个特点：
1、《
行政诉讼法》是我国司法审查制度的最直接的法律依据。《
行政诉讼法》
从法律性质上来看，它不仅仅是一部诉讼程序法，而且是具体明确人民法院享有司法审查权的实体法。就《
行政诉讼法》的法律规定来看，许多条文都涉及到了司法审查法律关系。这种司法审查法律关系在《
行政诉讼法》中主要体现在两种性质的条款中。一类是有关人民法院对行政机关行使的权力进行监督的条款。这类条款及主要内容有：第5条规定人民法院有权对具体行政行为的合法性进行审查；第11条、12条规定
了人民法院受理行政案件的范围；第34条规定人民法院有权向有关行政机关收集证据；第44条规定在特定情况下，人民法院可以裁定停止原具体行政行为的执行；第48条规定被告无正当理由拒不到庭时，人民法院可以缺席判决；第54条规定人民法院可以对具体的行政行为作出维持原判、撤销或部分撤销并判决行政机关重新作出具体行政行为、判决行政机关履行职责以及变更原行政处罚等判决；第65条规定人民法院有权对拒不执行生效判决裁定的行政机关采取相应的强制执行措施。这些条款赋予人民法院在审理具体行政案件时，对作为被告的行政机关行使相应的权力。这些权力涉及到受理权、取证权、审理权、裁定权、判决权以及强制执行权。另一类是有关行政机关义务的条款。这类条款包括：第7条规定行政机关在行政诉讼中与行政管理相对人具
有相同的法律地位；第33条规定行政机关在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据；第43条规定行政机关须向人民法院提交作出原具体行政行为的有关材料和答辩状；第55条规定人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，原行政机关不得以同样理由就同一事实作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为；第65条规定行政机关必须履行人民法院发生法律效力的裁定和判决。这些条款从整体上确定了行政机关在行政诉讼中与作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织处于作为行政诉讼当事人的平等的法律地位，行政机关的活动受到一定限制，并失去了其原有的强制性。上述各项规定就其法律性质而言实质是在确定人民法院司法审查权与行政机关行政管理权之间的实体法律关系。因此，《
行政诉讼法》所确立的司法审查法律关系是我国司法审查制度赖以建立和存在的基础。
2、人民法院是我国享有司法审查权的法律主体。根据《
行政诉讼法》的规定，
在我国，享有司法审查权的法律主体只能是人民法院，而不是国家权力机关和国家检察机关。虽然国家权力机关依照
宪法和法律的有关规定，有权对国家行政机关的活动实行监督；人民检察院依照《
行政诉讼法》的规定有权对行政诉讼实行法律监督。但
宪法和法律所规定的监督都不属于司法审查权的范畴，而是属于监督权的范畴。司法审查权是一种权能内容丰富的国家权力。根据《
行政诉讼法》第
3条的规定，只能由
人民法院在依法对行政案件独立行使审判权的过程中行使，并且不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而且《
行政诉讼法》第
2条还明确规定，公民、法人或者其他组
织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，而不能向其他司法机关提起诉讼。所以，在我国，享有司法审查权的法律主体只能是人民法院。
3、人民法院行使司法审查权只能在审理行政案件的行政诉讼过程中进行。当然，人民法院的司法审查权也可以在行政赔偿诉讼中行使。这就表明，人民法院作为享有司法审查权的法律主体在行政诉讼程序之外是不能对行政机关的活动行使司法审查权的。由于行政诉讼因原告的起诉而发生，所以，就人民法院行使司法审查权的方式来看，我国人民法院所享有的司法审查权是被动司法审查权，而不能、也不应主动进行。这是我国司法审查权权限的一个根本界限。
4、在我国，司法审查权存在的权力基础不同于资本主义国家中的三权分立制度。司法审查权的存在不是基于权力性质的不同而产生的，而是根据法律的明确规定加以确立的。因此，我国司法审查权的内涵就比较清楚。凡是法律没有明文规定的司法审查权权能内容，享有司法审查权的法律主体－人民法院不得随意加以扩大解释。由于《
行政诉讼法》第
5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行
审查，因此，人民法院所享有的司法审查权只能涉及到行政机关所作出的具体行政行为，而不是全部行政行为，故我国人民法院所享有的司法审查权是有限的司法审查权。
5、我国人民法院行使司法审查权的主要功能是它的监督功能，而不是对行政机
关行政权力的制约。因为一是人民法院的司法审查权只能依法行使；二是《
行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，要以行政法规为依据。在此，很明显，人民法院在行使司法审查权时仍然要遵循由国家最高行政机关－国务院制定的行政法规。如果要将人民法院所享有的司法审查权视为人民法院的司法审判权对行政机关的行政管理权的制约的化，行政法规是不应该作为人民法院审理行政案件的依据的。因此，我国的司法审查法律关系归根到底还是一种法律监督关系，是人民法院依法对行政机关行政活动合法性和合理性进行的法律监督，而不是司法审判权和行政管理权之间的制约关系。
（二）我国司法审查制度的作用
司法审查制度在我国的确立，对于加强社会主义法制建设，建设社会主义法治国具有十分重要的意义。
1、进一步完善了我国的宪政体制
现行
宪法所确定的我国的根本政治制度是人民代表大会制度。人民代表大会制度的政治基础是“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民行使国家权力的方式主要是通过民主选举产生人民代表大会，由人民代表大会依据民主集中制原则产生国家行政机关、审判机关和检察机关。国家行政机关、审判机关和检察机关对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。现行
宪法还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这就表明，在我国，人民行使国家权力的方式是具体的、广泛的。为了保障人民对国家政权机关及其工作人员依法活动的监督权，
宪法第
41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出控告的权利。我国司法审查制度的建立使
宪法第
41条的上述规定落到实处，并且使公民控告违法失职的国家机关及其工作人员的权利有了法律的保障和制度的保障。所以，司法审查制度在我国的确立，从制度上完善了
宪法所规定的公民对违法失职的国家机关及其工作人员的控告权实现方式，推进了宪政体制的建设。
2、强化了人民法院依照法律规定独立行使审判权的法律地位
我国现行
宪法第
123条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。第126条又规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
宪法的上述规定，人民法院作为国家的审判机关所行使的审判权是独立于行政机关所行使的行政管理权之外的一种独立的国家权力。国家行政机关不得用行政管理权来干涉人民法院的审判权。我国建立的司法审查制度充分体现了
宪法上述规定的精神。依照《
行政诉讼法》的规定，人民法院在审理具体行政案件时，对作为被告的行政机关行使包括受理权、取证权、审理权、裁定权、判决权以及强制执行权等司法审查权。人民法院在行使上述司法审查权时，作为司法审查相对人一方的行政机关不能利用自己所拥有的行政管理权来对抗人民法院行使司法审查权或者是不服从或者是阻碍人民法院行使司法审查权。这样，就从制度上有效地防止了国家行政机关对人民法院司法审判活动的干涉，保证了人民法院行使司法审查权的独立性。
3、有助于保障公民、法人或者其他组织的合法权益
我国是社会主义国家，人民是国家的主人。在我国，人民的利益高于一切。
宪法和法律所规定的公民权利神圣不可侵犯，这是社会主义民主法治的一条基本原则。国家行政机关作为国家权力机关的执行机关，应该通过行使行政管理权来达到满足人民群众不断增长的物质和文化生活的需要。国家公务员应该是人民的勤务员，忠于职守，全心全意为人民服务。当然，由于国家行政机关管理的社会事务面广且情况复杂，加上国家行政机关的管理手段和自身的管理制度建设存在着这样或那样的缺陷，国家行政机关及国家公务员在履行行政管理职权时难免不会侵犯行政管理相对人的合法权益。为了保障行政管理相对人的合法权益，就必须要从制度上保证行政管理相对人能够使遭受损害的合法权益得到合理的法律救济。司法审查制度的建立使行政管理相对人获得了现实的来自司法审判机关的法律保护。《
行政诉讼法》第
2条明确规定，
