|
然而，即使这些国家的出口在1996－1999年增长了22％，但这些出口也不是对着美国市场的。根据ITC网站的官方数据，来自前苏联国家的进口在1996年是2,470,575 tons in 1996, 1999年是2,583,725 吨，增加了4,5%。因此，很难说来自这些国家的进口急遽增长了。22％的出口不仅仅是对美国市场的。因此，这些国家出口的趋势不能支持ITC的结论。
（b）亚洲危机
对于亚洲国家，ITC没有提供数据说明受影响国家的出口是否增加，也没有说明这些出口是否流向了美国，而只是推定：由于这些国家的消费下降了，出口必定增加了。ITC还补充说，谈判期间以及谈判结束后的一段时间，一些新兴市场，特别是东南亚市场，整体经济有实质性增长，在90年代前半期年增长率达8％；伴随着高增长率的，是更加急遽的出口增长。
因此，与前苏联国家的情况相同，亚洲国家的出口增长是在乌拉圭回合结束前就存在的，所有不能说未预见的发展导致了来自这些国家的进口增加。此外，ITC报告表明了1998年下降以后，1999年制成品消费的增长趋势。根据ITC的推理，即国内钢铁消费下降意味着对美国出口的增加，那么那么亚洲国家钢铁产品消费现在上升了，就应当认定危机现在不能视为导致向美国进口增加的未预见的发展了。
（2）美国的观点
a. 任何导致进口增加或者产品进口情况改变的未预料事件都可以是未预见的发展
未预见的发展包括未预料的任何变化，例如，发展本身，已预见发展中未曾预料的力度，多种发展未曾预料的交互作用等等。专家组在美国羊肉案中指出，上诉机构在韩国奶制品案中所划定的“未预见的”（unforeseen）与“不可预见的”（unforeseeable）的区别是重要的。前一个的标准较低。应当考虑什么是预见的，什么是实际上没有预见的，而非什么应当是或应当不是理论上可预见的。毡帽案工作组认为，应当看谈判者在作出承诺或进行关税减让时是否知晓。在毡帽案中，帽子式样的变化并非未预见的，但其变化的力度和持续的时间则是；也就是说，美国谈判者在1947年无法合理预见天鹅绒式样的变化随后会发生，并且范围会这么大，持续时间这么长。这一点对于本案特别重要。东南亚和前苏联金融危机允许是可预见的，因为可以假定经济危机经常发生，就象时装式样经常变化一样。但其时间、范围及其对全球钢铁贸易的持续影响，则是在乌拉圭回合结束前任何人都没有预见到的。因此，这符合未预见的发展的条件。
b. GATT第19条第1款没有要求未预见的发展与进口增加所造成的严重损害有因果关系
从该款的语法结构看，进口数量或条件必须是未预见的发展的结果，但不必是这些发展造成的。也就是说，未预见的发展必须存在，但并非直接造成进口增加进而导致严重损害。
EC主张未预见的发展与进口增加之间必须有时间上的先后关系，但没有提供权威的依据；GATT第19条文本并没有提出这一要求。然而，ITC所援引的具体事实与进口增加之间的确存在先后关系：进口增加恰恰是在货币贬值和金融危机之后出现的，并且导致了严重损害。
c. 未预见的发展可以包括宏观因素，例如地区经济危机
协议并未要求未预见的发展必须限于，甚至直接与特定产品相关，而只是要求其存在，并且与进口增加有关。宏观事件与其他事件一样，可以构成未预见的发展，并且只要具有产生全球进口增加的效果，就可以作为采取保障措施的理由。
EC等要求对每个产品单独作出未预见的发展的解释，但GATT第19条并没有要求分析大规模的经济危机对每一种产品进口的影响。事实上，这些未预见的发展具有广泛的宏观干扰作用，影响了广泛的经济和金融关系，因此没有必要就其对每一种钢铁产品的影响进行讨论。
d. GATT第19条并未要求未预见的发展的影响限于一国，也未要求主管当局证明其对其他产业或经济的后果
EC说ITC没有解释这些宏观问题对美国之外的其他国家钢铁行业所造成的扰乱，但EC并没有提到协议中有这种要求。然而，ITC的确提到了货币贬值之后在受影响最大地区钢铁消费下降的情况。ITC还在其对多个钢铁市场的分析中，提到了进口钢铁产品之间的高度替代性，表明在一个市场生产的产品很任意转移到其他市场；EC自己在2002年对钢铁采取临时保障措施也正是以此为依据的。
EC等还认为ITC的数据是来自部分国家的，而对另外一些市场的相对状况没有提供数据。如前所述，没有要求涉及其他国家未预见的发展。这个原则也同样适用于收集和引用统计数据。成员可以视情况不审查外国，审查一些外国，或者审查所有外国。就对市场之间进行比较有助于说明未预见的发展对于进口增加的作用而言，ITC所引用的美元升值部分反映了美国经济相对于多数其他市场的作用。
EC称，非WTO成员的经济扰乱状况没有满足第19条的要求。这个观点从法律到事实都是错误的。从法律上看，该款没有要求未预见的发展来源于WTO成员。“未预见的发展”与“在本协议项下所产生的义务”是不同的。从事实上看，ITC分析的不仅仅是来自俄罗斯或其他非成员的进口增加，还分析了包括很多WTO成员的东南亚国家，证明在这些国家，大量的钢铁都没有用于当地消费，其中很重要一部分流向了美国市场。中国根据ITC报告中的数据所提供的图表支持了ITC的调查结果。这些数据表明，当东南亚和前苏联国家的进口在1997－1998年之间迅速增加时，其中一半以上出自其他来源。这些进口增长非常迅速，有很多来源，并且出现在ITC所引用的经济扰乱之后，证明了ITC的结论，即这些经济扰乱动摇了世界钢铁市场。中国还说ITC的分析所依据的仅仅是一些国家的不稳定和进口增加。事实上，ITC发现金融危机导致了首先发生货币贬值国家的替代消费，并且在世界钢铁市场引发了更为广泛的扰乱，而这些都导致了对美国市场进口的增加。正如中国所汇编的数据所表明的，这些国家被替代的钢铁生产在1997年之后流向了美国，但所有来源的进口在最初的金融危机后也开始增加了。
e. 关于未预见的发展的调查结果不必与缔约方根据WTO协议承担义务的后果有关
WTO认为未预见的发展和承担义务的后果是相互独立的。例如，在美国羊肉案中，专家组审查未预见的发展时，并没有提到承担义务的后果，也没有要求建立这种联系。不仅如此，在阿根廷鞋类案和韩国奶制品案中，上诉机构认为承担义务的后果可以独立于未预见的发展而存在。类似地，进口来自所承担义务的要求并没有具体化或限制哪些义务是相关的。与新西兰的观点相反的是，没有要求最近的一轮减让（即乌拉圭回合）是仅有的相关回合。第19条的用语是，在本协议项下产生的任何义务都可能是相关的。由于美国在WTO协议项下所作的钢铁减让也包括根据GATT1947的减让（例如GATT1994第1（b）（i）段），所有这些义务都可以被认为是相关的。
f. ITC是在保障措施实施之前作出这一调查结果的
第19条唯一的时间要求是关于未预见的发展的调查结果必须先于保障措施的实施。在本案中，ITC的这一调查结果是在2002年2月4日的第二次补充报告中作出的，即在总统宣布保障措施之前。
有些起诉方说，ITC这一调查结果是事后的，没有满足第3条的要求；ITC第二次补充报告是在ITC报告之后作出的，并且调查结果也是在损害裁决之后作出的，因此损害裁决无效。这种观点从法律上看是错误的。只要在措施采取之前得出调查结果，时间顺序是无关的。WTO协议并没有对内部决策程序作出规定。第3条第1款对报告的内容有实质性要求，也有“公布”的程序性要求，但没有限制其形式。因此，何时发布应由成员自己决定。
|
