美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述（二）
美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述（二）
杨国华
【全文】
第二部分 本案的法律争议
起诉方提出了11个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等。
专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合WTO协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。
美国在上诉书面陈述中，对专家组裁决中的法律问题和法律解释进行了全面的“批驳”，对美国钢铁保障措施的“合法性”再一次进行辩解，要求上诉机构推翻专家组的裁决。
8个起诉方提出的交叉上诉，涉及对相似产品界定、措施的限度和发展中国家待遇等3个方面。
上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有10种产品采取的保障措施都没有法律依据。其中，对于上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。
限于篇幅，以下仅举未预见的发展为例。专家组阶段，按照起诉方观点、美国观点、专家组裁决的顺序排列；上诉审议阶段，按美国、被上诉方和上诉机构裁决的顺序排列。对于交叉上诉，仅以相似产品界定为例。如上所述，8个起诉方向专家组和上诉机构提交的书面陈述内容不尽相同，以下仅以中国书面陈述的内容为准。
一、未预见发展
（一）专家组阶段
1、第一次书面陈述
（1）起诉方观点
根据GATT 1994第19条的规定，采取保障措施，必须存在“未预见的发展”。美国提到的未预见的发展是：（1）亚洲金融危机：从1997年中期泰株贬值开始，蔓延到其他市场；列举了钢铁消费的整体下降和5个国家（印尼、韩国、马来西亚、菲律宾、泰国）货币贬值；（2）1991年前苏联解体，未曾预料到的财政困难导致这些国家1996－1999年钢铁出口的剧烈增加；（3）美国钢铁需求强劲，有些钢铁产品消费增加，美国市场的持续增长加上其他市场的收缩和不确定性，对美元产生的重大的升值压力，并使得美国市场成为对在其他市场上被替代的钢铁产品特别具有吸引力的市场。美国的解释是，从亚洲和俄罗斯经济危机开始，外国巨大的钢铁消费被替代了，并且由于货币贬值和经济收缩影响了这些市场，进入美国市场的钢铁急遽增加，美国价格下降。
但从下面的分析可以看出，ITC没有提供充分、合理的解释说明其决定。
a. 进口增加与所谓的未预见的发展缺乏一致性
未预见的发展必须在时间上先于进口增加发生，并且一直与进口增加密切相关。但ITC的解释却是与进口增加和严重损害分离的，并且在其之后的。
这首先表现在对调查期的选择上。选择调查期只是在“进口增加”一节提到调查的法律标准时被间接提及的，并且只说选择最近5年是ITC的一惯做法。
进口增加与未预见的发展之间缺乏联系，还体现对发生于1989年，1996年或1997年的未预见的发展，报告中没有信息表明是否仍然在导致进口增加。
b. 采取保障措施的具体产品与未预见的发展之间没有关系
ITC对未预见的发展的解释是不充分的，因为它们只涉及总体钢铁生产，依据的是不一致时期特定国家特定产品中的特定数据。
美国对很多不同产品采取了保障措施。对未预见的发展的适当解释应当基于对每种产品进口增加的未预见的发展的解释和决定，但ITC没有这么做。
如上所述，对未预见的发展的仅有考虑是后来提交的补充报告。报告没有分别考虑每种产品，而只是对全球宏观经济形式进行了一般性的评论。
c. ITC提及的事项不应视作未预见的发展
ITC提及的事项，有些并不是“未预见的”。
首先，关于俄罗斯危机。事实上，由于多数前苏联国家都不是WTO成员，美国可以随意限制它们的钢铁产品进入美国。因此，导致这个来源进口增加的未预见的发展不符合要求。显然，未预见的发展要求必须依据采取措施的WTO成员的关税减让进行评估。不管怎么说，由于1991年苏联解体而来自前苏联国家的经济影响都不是未预见的，因为1994年美国于乌拉圭回合结束作出关税减让时，这个因素是已知的。
其次，俄罗斯和亚洲危机是与钢铁生产无关的宏观经济事件，可以又任何WTO成员在任何一个产业采取保障措施的理由。
第三，美国市场强劲不应视作未预见的发展。美国经济政策的目标恰恰就是这个。即使加上其他地方的经济危机，这也不能视为未预见的发展。全球经济经常受到冲击，常常会出现有的地方出现危机，而有的地方则情况较好。如果美国是在后来采取措施的，肯定就会以阿根廷经济危机作为依据了。ITC没有解释为什么1991－2000年世界上有些地方发生危机是没有预料到的。
第四，货币波动也不是未预见的发展。未预见的发展的反面是预见的发展。换句话说，为了确定一个情况是否未预见，应首先看看它是否本应可以预见。布雷顿森林体系的固定汇率制度于1971年崩溃后，美元价值经常发生变化。这种变化不应再被视作未预见的了。
d. ITC没有提供充分、合理的解释
（a）数据缺乏代表性
根据美国的解释，进口增加来源于亚洲和前苏联国家的金融危机。这包括5个亚洲国家和15个前苏联国家。将美国的声明与ITC网站的官方数据相比较，显然这些国家只占有关钢铁总进口的20％。因此，未预见的发展只涉及进口的一部分，不能被视作具有代表性，以充分解释来自所有来源的进口增加。未预见的发展必须是导致来自所有来源的进口增加的情况。《保障措施协议》第2条第2款规定，保障措施应适用于所有来源的进口。因此，未预见的发展所导致的进口增加的来源必须有代表性。否则未预见的发展与进口增加之间的因果关系就被打断了。上诉机构在阿根廷鞋类保障措施案中也说，这些情况必须导致了某种产品进口增加并造成严重损害。
（b）俄罗斯金融危机
事实上，对于前苏联国家来说，消费的下降和出口的上升都不是新现象，即不是在乌拉圭回合结束后出现的，而是至少从1991年就出现了。前苏联国家消费下降和出口增加都是在乌拉圭回合结束前就存在的。因此，从前苏联国家没有未预见的发展，因为这些国家的消费和出口不是新问题。相反，1999和2000年，前苏联国家的消费是有些增长的。对于出口，其增长在乌拉圭回合结束后比以前减少了：1994－1999年，增长是28.7%；1991－1994年，增长是625.7％。ITC的解释是，虽然前苏联解体和经济混乱出现在乌拉圭回合结束前，但未预料的财政困难导致了这些国家钢铁产品出口在1996年至1999年之间的急遽增长。特别是由于俄罗斯和其他共和国经历了严重的财政困难和货币波动，钢铁出口增加了22％，而美国市场由于需求强劲，被替代的外国生产的重要部分流向了美国。
