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我们基本上持这样的观点：行政法是一部控权法和服务法，是控制行政权的法，是服务于社会、服务于民的法的观点。对行政法可作出这样的认识：“它是调整围绕行政活动而形成的各种社会关系，控制行政权，确认和保障公民合法权益的各种法律规范的总称。”
在此，笔者提出这样一个思路：我们应当以服务论和控权论为指导，避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。行政法既要控制行政权的恣意运行，同时更应注重对公民合法权益的保护。“控权”和“服务”是行政法的两个支撑点。两者是一种互动的关系，控权是基础，服务是目的。“控权论”要求政府的行政行为必须在法律设定的范围内活动，任何行政行为的运行都必须要有法律依据，任何行政行为都必须在法律的范围内活动，超越职权的行政行为是违法的行政行为。“服务论”要求政府不应仅仅以管理者的身份自居，更应当以服务者的身份去为人民提供各种服务。服务论是将现代国家服务行政（积极行政）的特点一并囊括，较为全面地概括了现代行政法民主、法治、福利的本质。
这种理论基础其实体现了一种行政法的观念。具体表现在以下四个方面：
（1）从以“管理”为目的到以“服务”为宗旨；（2）从注重“权力”的行使到注重“权利”的保障；（3）从依靠“命令”到依靠“协商”；（4）从仅仅强调实体法到强调和谐法。
我们确立控权加服务论的观点，思考的路径主要是两个方面的：
一方面，是由行政法学的“支撑性概念”中的一个中心概念——“行政权”的性质决定的。
行政权作为国家权力之一，一般说来，行政权具有如下特征：第一、强制性。强制性是各种权力所具有的一个共同特点。权力从实质上说就是一种强迫使别人服从，或者将权力所有人的意志强加于他人的一种力量。行政权有国家暴力作为后盾，因此，其强制性就更为明显。第二、支配性。从法学角度来看，享有行政权的行政机关与被管理者在行政法律关系中的地位不平等，行政机关无疑属于支配地位。它可以依法根据社会公益的要求，命令被管理者为一定行为，或者禁止其为一定行为。作为被管理者，由于居于被支配的地位。第三、执行性。从行政权运用的实际功能来看，它的明显特性之一就是其执行性。威尔逊在其创立行政学时就曾指出，行政机关“是政府的执行者，是政府的操作者。”[12]古德诺也认为：“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。”[13]第四、服务性。行政权从实质上说，是行政机关及行政人员为实现国家目的、维护公共利益而决定政策、执行法令的权能。行政权不同于社会成员的个人权利，行政权为公共利益的目的而设定，无论是运用行政权制定具有普遍约束力的行为规则，还是将这些抽象的规则适用于特定的人或者具体的事，其指向都是维护社会秩序和公共利益。没有行政权这一公共权力的存在和运用，社会成员的共同利益就得不到保障，社会的稳定与进步就不会得以实现。对于行政权的服务性，我们历来都不重视，现在是市场经济条件，行政的非强制性应是我们关注的重点内容，因此，行政权的服务职能也应是我们设计行政程序制度时重点考虑的内容。从行政权的以上特征可知，行政权作为强大的国家权力，天生具有侵犯性，因此必须对行政权加以控制，以防其侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
另一方面，从行政权的载体——“政府”来看，我们为什么需要一个政府？我们需要一个什么样的政府？这也是我们思考行政法的基本命题的一个出发点。在社会转型时期，要求政府必须转变职能，政府必须为市民提供更多的服务。
具体理由如下：
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