最直接的原因是权力对比关系的不平衡,有时会导致案件不能迅速解决。从法律上来讲,检察院对公安机关有较多的制约作用,但是由于公检两家占有的社会资源不同,资源之相对多寡能影响他们的相对权力。当两个有关系的实体所具有的资源不相等时,资源较多者权力较大。[14]而从民间一直流传的一句顺口溜“大公安,小法院,可有可无检察院”中也不难看出,在公检法三家关系中,公安向来是处于强势地位,掌握更多的社会资源。由于这种权力的不平衡,使得不可能完全依靠法律来解决;既然通过法律制度框架不能解决问题,当冲突发生时,通过制度外的政治途径解决就成为可能。
从根本上讲,案件协调更多的是政治上的需要:整个案件协调的过程是以政治化为导向,按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的。政法委员会协调的一个重要理由是法律和政策有时并不一致,法律不能实现有效的社会效果。他们认为:从执行法律与执政党的路线、方针、政策这两者的关系上看,尽管从理论上讲两者的目标宗旨是一致的,是不矛盾的,但在实际工作中,在某些地方、某些部门、某些具体案件的处理上,有时往往难以一致起来,容易发生执行中的偏差,出现单纯办案、孤立办案、忽视办案的社会效果的倾向。而通过政法委的协调,可以实现两者关系的有机结合,最大限度的体现办案的社会效果。这种社会效果在当前中国的情况下是以社会稳定为根本指向的。[15]这与我们通常理解司法过程的性质有所不同,司法往往以社会福利为目的[16],我们看到,维护社会稳定即秩序仅仅是司法制度的价值之一,而不是全部。在诸多社会利益的衡量中,司法所要实现最基本的社会利益是法律应当统一并且无偏私,而不是社会稳定。在此之下,政法治理过程中政治权威的存在带来了理论和实践上的若干问题:
政治处理的方式在一定程度上代替了法院(司法)的角色,表明了对司法权的不信任。固然司法的问题也很多,但是两权相害取其轻,在司法制度内解决问题可能要比政治制度解决要名正言顺。政法委员会协调案件的权力在一定程度上代替或者分散了司法权,有人或许辩解道:协调制度可以防止司法腐败啊!但是,以削夺司法权的形式达到防止司法腐败的目的,仅仅注意了实质正义,忽视了法律的正当程序,无疑违背了整个司法制度的逻辑。亦有人辩解道:政法委员会的协调案件实际上是采取非诉讼的方式,每个国家在司法过程中(正式的诉讼程序之外)都需要协调,就像美国的辨诉交易一样,有利于提高司法效率,减轻司法负担。这里,姑且不讨论党的专门机构协调政法机关的合法性问题,亦可以肯定政法委员会的存在在一定程度上减少了政法各机关的摩擦。但是,就整体来讲,它的存在是不是提高了整个社会效率值得怀疑。或许它提高司法效率的程度与它增加社会负担相比抵消了。[17]相比之下,调解委员会或者非正式的调解制度的存在反而更可能有利于减轻司法负担,虽然它并不能协调政法机关的问题。
再退一步来讲,就算有利于提高司法效率,减轻司法负担,政法委员会协调制度的重大缺陷,除对司法权不信任外,还忽略了当事人主要是刑事案件的犯罪嫌疑人应有的权利。[18]在政法委员会协调的侦查机关,公诉机关以及审判机关的关系中,唯独缺失了刑事案件当事人的地位,虽然现在,在正式的法律制度中强调了犯罪嫌疑人的合法权利,但是由于协调的目的主要是减少公检法三家的摩擦,统一认识,发挥整体效率,实现社会效果。因此,与政法委员会相协调的司法审判可能会图于形式和走过场,而缺少刑事案件当事人的政法协调程序从理论上看似乎很成问题。当然,一种辩解的理由是,协调案件没有犯罪嫌疑人参加,不是不重视其权利,而是采取了书面“审”的方式。然而,这种理由是不能成立的,因为书面审多是出现在上诉案件中,且仅仅限于发回重审的案件(而且是可以书面审),也就是说,在刑事案件中,只要不是发回重审的都要采取开庭审的方式。而我们看到在协调程序中,像协调案件多数都是刑事案件,涉及到犯罪嫌疑人的刑罚的轻重,甚至涉及到人的生命。而这样以来,只会导致书面“审”(政法协调)决定开庭审(司法审判)的局面。
写到这个地方,其实对政法委员会的协调制度的弊病言过其词。如果从案件被摆平来考虑,很难否认政法委员会一点作用都没起。而且随着社会形势的变化,政法委员会自身也随之在做相应的调整,比如说现在更注重政法委员会“执法监督”的提法,在职能和做法上都在做相应的改变,而不仅仅是单纯的协调具体案件。而且,事实上,我在上文也分析指出,现在公检法三家的实力都比政法委要强,加之独立法律运作程序的逐渐形成,因此政法委的协调功能实际上是在弱化,其所谓制度的弊端自然亦难以显现出来。按照董必武同志的说法,政法委员会本身,除了‘指导与联系’政法各部门外,就没有什么别的工作,在各部门的工作逐步建立与加强之后,政法委员会本身即将逐渐被否定。[19]
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