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二、“规定都写在墙上了”——基层政法委员会的制度框架
由于政法委员会制度的合法性来源不是来自于法律的规定而是党的文件，因而往往会引起非议。然而，由于中国坚持党领导下的法治以及在法律中亦没有明确反对这一制度设计的内容，以此来说明政法委员会制度违法的理由并不充分。只有细致的分析和考察政法委员会制度的实际运作，讨论其是否具有合法性、是否可以合法化才具有现实的意义。我的考察将首先从分析政法委员会的制度框架开始。
政法委员会的制度框架的第一个重要内容是其组织机构设置的问题。我去调查的第一天是下午，正好县委组织部打来电话，通知亦即宣布政法委员会的四个干部退居“二线”，其中包括三个政法委副书记全部下台（政法委还有一个副书记保留，但并不在政法委上班，这位副书记其实相当于是兼职，他主管“610”办公室，其他不问）。也许是事先已经预知，三个副书记那天下午没有一个来上班。而这次县级机构改革（实际上主要是人事调整）将原来的4个政法委副书记的编制压缩到2人。而在此之前，政法委已经根据省级的机构改革方案在机构设置上作了较大的调整：在1998年以前，政法委员会就只有一个办公室，政法委的各项工作都是分工到个人的。1998年以后，设置了秘书科、综合治理科、案件督察协调科。另外，社会治安综合治理委员会办公室亦设在政法委员会，政法委员会和社会治安综合治理委员会基本上就是“一套班子，两块牌子”。[4]在“严打”期间，还设立“严打办公室”放在案件协调科，据说这是基于阶段性工作的需要，其主要工作是汇总公检法的各项统计指标。总的看来，政法委员会的机构设置受到机构改革的影响，并没有完全固定下来，随时可能会根据编制的需要进行调整和裁撤。[5]政法委员会内部组织机构的不稳定性和临时性很难让人相信其有一个很好的运作形式。而且，在一定意义上讲，政法委员会机构规模的大小（与公检法三家相比由于事务相对很少，人员亦远远少于这些部门）实际上影响到了它职能的发挥。
政法委员会的制度框架的第二个重要内容是其职能问题。虽然政法委员会的职能在党的专门文件有比较详细的规定，但是实际情况却有相当大的差别。正如该县一位下台的政法委员会副书记所说：“规定都写在墙上了，你自己看吧” （注——该县政法委员会将有关职能的说明制作成版挂在了墙上）。而另外一位下台的副书记则直截了当的说道：上边的有关职责的规定，只有一条是“实”的，其他都是“虚”的，即“协调有争议的重大、疑难案件”。[6]据我的观察，除了案件协调权力（在党的文件中有时又称执法监督权[7]）之外，政法委员会按照规定还有一些比较具体化、具有可操作性的权力，包括但不限于以下几项：
一是协管干部权，协管干部权实际上与政法委员会管理政法队伍的职责密切相关。[8]权力的大小决定职责实现的程度。虽然《中共中央关于加强政法工作的指示》（中发〔1982〕5号文件）明确规定，各级党委的政法委员会“协助党委和组织部门考察、管理干部”，而且这一权限在以后的中央文件中又再次重申。但是实际上这一权力主要掌握在组织部门，组织部门不愿将这一权力与政法委分享。因而政法委对于管理政法队伍这一职能的发挥多限于政治口号上，其实际作用并不是很大，干部的任免权力主要掌握在组织部门，以及政法各部门自身。
另一个是综合治理一票否决权，由社会治安综合治理委员会（暨政法委员会）行使，否决内容包括各级党委、政府先进荣誉的评选资格，机关、团体、企业、事业单位评选文明单位或升级的资格，主管领导、治安责任人评选受奖、晋职晋级资格。不过，按照政法委干部的说法，这一权限亦没有严格按照相关规定进行落实。
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