邮票经营权、普通邮票专营权与邮票打折销售——邮票销售点被罚引发的思考
姜朋
【全文】
规则为谁而定（7）
邮票经营权、普通邮票专营权与邮票打折销售
——邮票销售点被罚引发的思考
姜朋
2001年4月11日《北京日报》上的一条消息1称，4月10日下午“20余名邮政工作人员和工商执法人员来到天宇批发市场”，“11家非法经营假信封、假邮票的摊主还没明白怎么回事，就被北京市邮政局与石景山工商局执法人员给抄了”，“据执法队员介绍，查抄出的信封都是不合格的产品，还有一些不能流通的邮票。据了解，5分邮票早在前几年就已销毁，这些摊主从黑市上将邮票低价买进，再转手加价售出”，“执法人员共查处了11家非法销售邮票的摊点，查获1元的邮票1080枚，80分的邮票3263枚，60分的邮票2847枚，以及50分、20分和5分的邮票700余枚，信封1000余枚”。就该报道而言，至少有二点没有说清楚，即这次行动的执法主体是谁；邮票销售点被处罚的原因是什么？本文的讨论就将从此开始。
一、销售点被谁处罚：执法的主体
关于这次“执法行动”的执法主体，报道中说得相当模糊。一处中说“西城区邮政局前段时间对天宇批发市场进行了宣传，向各摊位讲了私自贩卖邮票和信封是违反法规的，但他们踩点发现这些摊位还在贩卖邮票”；另一处又说“11家……摊主……被北京市邮政局与石景山工商局执法人员给抄了”。西城区与石景山区之间隔着海淀区和丰台区，就算天宇批发市场再大，想必也不会地跨四区。而西城区邮政局也好，石景山工商局也罢，都有各自的业务范围，跨区进行活动未免有越权之嫌。报道中称本次“执法行动”的名义主体是北京市邮政局与石景山工商局，具体的执法人员则包括了由西城区邮政局、海淀区邮政局、东城区邮政局抽调出的十几人。从中可以得出的一个较为合理的解释是，所谓由西城区邮政局进行宣传和“踩点”，只不过是市邮政局抽调来的西城区邮政局的工作人员在进行宣传和“踩点”，而真正的执法主体仍然是北京市邮政局。当然这个解释还有待证实。不过，市邮政局抽调所属区邮政局人员参与执法应该是不争的事实。乍看起来，市邮政局叫“局”，区邮政局也叫“局”，按照国人的语言习惯，似乎但凡带“局”、“处”、“所”的都是行政机关。因而仍然按照惯常的理解，上级机关抽调下级机关人员参与工作就是件正常的事了。但是，这些习惯与惯常放到邮政部门头上时，情况就有些不同。根据我国《
邮政法》（1986），“国务院邮政主管部门管理全国邮政工作”，“国务院邮政主管部门根据需要设立地区邮政管理机构，管理各该地区的邮政工作”（第
2条）；“国务院邮政主管部门所属的邮政企业是全民所有制的经营邮政业务的公用企业”，“邮政企业按照国务院邮政主管部门的规定设立经营邮政业务的分支机构”（第
3条）。但是《
邮政法》并没有对“国务院邮政主管部门”之下的“地区邮政管理机构”和“邮政企业” 的界限加以清楚的界定和区分。根据《
邮政法实施细则》（1990）的规定，邮电部是国务院邮政主管部门，管理全国邮政工作；各省、自治区、直辖市邮电管理局是地区邮政管理机构，管理该地区的邮政工作（第
2条）；市、县邮电局（含邮政局）是全民所有制的经营邮政业务的公用企业（第
3条）。2即把省级邮政部门规定为地区邮政管理机构，而把市、县邮电局界定为企业，似乎有意对邮政的政企职能加以区分。但是其第3条又规定，邮政企业“经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作”，3这就意味着，邮政管理机关除了可以在事实上要求邮政企业派员参与执法，而且可以依照《
邮政法实施细则》的规定，授予邮政企业（各区邮政局）管理本地区的邮政工作的权力。这不仅维持甚至强化了邮政部门政企不分的格局。
《
邮政法》制定于改革开放之初，《
邮政法实施细则》则制定于市场经济确立之前，所以仍带有计划经济的印记，邮政管理体制上的政企不分只是其中一例。而1998年开始的国务院机构改革对精简机构目标的追求，并不能解决现行邮政体制中政企业不分的问题。 是年3月10日全国人大九届一次会议审议通过了
国务院机构改革方案，决定撤销邮电部，成立信息产业部以及国家邮政局。前者继受了原邮电部对于电信的管理权；后者则是“主管全国邮政行业以及管理全国邮政企业的机构，既是行政机构，又是公用企业，既要加强对全国邮政行业的管理职能以维护国家利益和用户权益，又要负责统一建设和经营全国邮政网，承担全国普遍服务义务。”4 地方机构的设置则按照信息产业部下发的《关于
邮电分营工作指导意见的通知》（1998年4月30日）、《
关于邮电管理局邮电分营与机构调整问题的通知》（1998年11月 23日）等文件先对地、市、县级邮电局进行分营，而后在此基础上，对各省、区、市邮电管理局实行分营。5在国务院机构改革的大背景下，机构的设置都要符合“精简”的要求，而邮电部的撤销与国家邮政局的设立，又交织着电信和邮政“分家”的问题。在这样的情况下，邮政政企不分以及由此所造成的一系列问题就显得是次要的了。但是，由于机构改革以后，作为邮政机构执法依据的权威法律文件仍然是《
邮政法》和《
邮政法实施细则》，因此，虽然国务院邮政主管部门不再是邮电部而是国家邮政局，虽然地区邮政管理机构不再是邮电管理局而是各省、自治区、直辖市的邮政局，但这些都不会对邮政企业行使行政管理权造成妨碍。邮政局一身二任、政企不分的事实，使人们有理由对上述“执法行为”的正当性、合理性及其真正动机产生怀疑。
