政法委员会制度直接来自于党长期领导政法制度的传统。党在中国革命的历史上对政法工作的领导有着比较长的传统，最常见的形式是党委审批制度。在中华民国时期，由于没有建立国家意义上的政权，因此公安司法工作都是直接在党的控制下进行的。基于当时革命形势的需要，客观上党对各项工作都要进行具体的领导，不仅党的各项政策成为司法工作的援引依据，而且有关重大的刑事案件也要受到党的实际影响。[12] “过去在人民军队和革命根据地里，捕人、杀人都是党委审批的，已经形成制度。”[13]最著名的案件是在陕甘宁时期发生的黄克功杀人案件(黄克功是军内的一个旅长),由陕甘宁边区高等裁判所终审死刑, 但由于黄克功的特殊身份,最后请示党中央主席毛泽东后才执行死刑。可以大致认为党委审批案件成为当时党对政法工作领导的具体体现。建国以后，由于种种原因，党委审批案件制度一直延续下来，由于党委审批制度实际上往往是党委某书记或主管政法的书记一个人说了算，不是集体讨论决定的，因此流弊甚广。而这一制度又与政法委员会制度或明或暗的纠缠在一起，因而成为政法委员会制度被诟病的原因之一。1979年党中央在贯彻
刑法和刑诉法的文件中对党委如何领导司法工作做了明确的规定，同时决定取消党委审批案件的制度。而政法委员会制度作为党对政法工作政治上、思想上和政策方针上领导的制度得以保存和延续下来。[14]但是我们看到，在中央一级往下的政法委员会的运作很难明确划分政策指导和具体案件干预的区分，事实上党委审批案件制度往往还在影响政法委员会制度的运作。
二、1952年合署办公事件：政法委员会协调行政、司法和立法职能的变迁
一项制度的产生在根本上是当时社会经济生活的产物。交易成本是一项制度得以存在的基础。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。[15]我在分析政法委员会制度的时候发现，在这项制度的背后有这样的因素：首先是政法委员会的运作首先受到财政经费的制约，其次是国家主义观念的盛行，国家在社会政治生活中起着决定性的作用，由于没收私人资本，强调社会主义公有制，因此维护国家政权和国家财产成为政法系统的首要任务；而在意识形态上，除了国家主义盛行之外，政治服务的要求和具体决策集体负责制和民主集中制被提倡。我的切入点将以1952年政法机关合署办公事件作为线索，关注并解释这些变量是如何影响政法委员会制度变迁。
可以查询的历史表明，政法委员会制度正式建立于1949年以后， 1949年中央人民政府委员会辖政务院，除下设各部等专门行政部门之外，亦设立联系与指导性的委员会，包括政治法律、财政经济、文化教育和人民监察四个委员会，地位较高，指导相关各部门。[16]政治法律委员会指导最高人民法院、最高人民检察署、司法部和法制委员会。关于政法委员会的性质，董必武同志曾专门指出：政法委员会是指导各个政法部门工作的机构。我们在大行政区和省设立政法委员会，就是为了帮助总的领导上解决政法部门的具体领导问题，它和政法部门是‘指导与联系’的关系。对这几个字的解释就是：当指导者指导之，当联系者联系之。这样做，从政府组织法讲，从实际工作讲，都不受影响，并不因此影响各政法部门在政府中的地位，也不影响各部门的独立业务。[17]
但是到1951年底，由于建国初期财政经济困难的原因，为争取国家财政经济状况基本好转，需要精简政府及军队方面的人员，以适合于当时的需要及人民能够负担的状况，为响应中央能够合署办公的就合署办公，有些机关应裁的裁，应并的就并。中央政法部门采取合署办公的办法，即将中央政法五个机关：政法委员会、司法部、法制委员会、最高人民法院、最高人民检察署联合起来办公，其声称可以节省人力物力，力量比较集中。虽然合署办公不等于合并，但是我们仍可以看出，司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系。而党的意识形态的号召也导致了这一制度的变化。
由于合署办公，必然会出现富余人员现象。于是在此期间，五机关将多余人员分为四个组到各大行政区去进行调查研究。从派出去的人员提交的视察报告中，声称发觉司法机关里面的队伍中存在着严重的组织不纯和思想不纯。于是这些情况被反映到党中央，不久就在全国范围内开展了司法改革运动。而以意识形态作为选择司法人员的标准，将不符条件的人员清除出去，又导致了司法人员数量和质量上的严重不足，政法委员会又不得不开始将训练政法人员作为自己的工作重心，政法委员会的职能和权威得到了进一步的强化。
