中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心
侯猛
【摘要】对党领导法治批评的一个重要问题是政法委员会制度。但是评判政法委员会制度的利弊首先要建立在对政法委员会制度历史分析的基础上。除了党的意识形态对政法委员会制度的存在和变迁起到关键作用之外，由于司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系，因此，政法委员会作为协调政法机关的专门机构其变迁受到这些决定因素的制约。
【关键词】隐性司法制度 合署办公事件 职能分化 政治化
【全文】
现在的司法改革是1949年以来第二次大规模的司法制度改革[1]。这次改革的主要是涉及法律专业化和技术化的问题，司法独立和司法公正开始成为新一轮意识形态的话语。但是改革并不能依靠普遍的司法独立理论来解决中国司法实际面临的问题，我们必须去发现影响司法制度改革的“真实世界”。“真实世界”的知识更多的是中国的“地方性司法知识”，当学者们掌握了使他们更容易获得成功的“普遍性司法知识”的时候，就会有意或无意的忽视、回避和压制这种“地方性知识”。
这种“地方性司法知识”就是中国的政法治理方式，其典型方式之一是政法委员会制度[2]。政法委员会制度是一种非正式的制度[3]，是中国共产党在长期的实践中形成的领导政法工作的制度。政法委员会制度与司法制度改革实际上是紧密联系在一起的。虽然政法委员会制度有时候看起来属于相对次要的问题，但是两次司法改革实际上都涉及到了这一问题。为什么在中国会有政法委员会制度？这是我首先关注的问题[4]。
我注意到，当前法学界关于政法委员会制度的仅有的少数评价以否定居多。一种是比较温和的批评，主张改良政法委员会制度。比如中国法学会郭道晖教授在一篇文章中就认为政法委员会制度在实践中会导致地方党委的非法干预问题。“ 政法委实际上是这些机关（公、检、法、司）的联合体。··· 往往变成司法机关‘···联合办公’，多属互相‘配合’，而很少或取消了‘互相制约’。或者政法委员会的委员制变成政法委书记首长负责制，他个人说了算。重要案件都须给他审批，成了判案的习惯程序。··· ” 为从体制上保持司法独立，他主张“在中央设立中央法治工作领导小组（取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会），将法治工作（包括司法工作）统由这个党中央机构领导，它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关（包括立法、行政、司法机关）和全军、全民实现‘依法治国，建设社会主义法治国家’的任务，保证党的十五大提出的‘保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权’···”[5]另一种是主张取消政法委员会制度。比如中国公安大学崔敏教授在一篇文章就主张废止政法委员会协调办案制度，取消政法委员会。“过去多年形成的由各级党委政法委牵头，公检法各部门‘联合办公’、协调定案的制度，缺乏法律依据，···由于法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见，实际上他们不可能独立行使职权···撤销各级政法委员会，决不会削弱党的领导，而只是废止了由党委直接过问具体案件的陈规，···撤销各级政法委员会，有利于从制度上保证司法机关依法独立办案···”。[6]
就历史经验论，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也决不会绝对有弊而无利。[7]我更关心的是如果政法委员会制度本身有这样大的弊端，为什么还设置并维持这一制度？制度变迁原理表明每一项制度设立的时候是为了解决当时存在的问题的。有什么样的问题就需要什么样的制度来解决，最初存在的问题需要最初的制度来解决；当问题发生变化时，制度也需要发生相应的变化。也就是说，如果原有的制度不能解决新的问题，就需要发生制度的变迁，直至能够比较好的回应社会问题。我将对政法委员会制度进行功能性的考察，分析政法委员会的制度变迁过程，从而使对政法委员会制度简单的肯定或否定的回答让位于具体细致的分析和批判。
一、 隐性司法制度的展开：清代和革命根据地时期司法制度的实践
