一、财政分权与地方利益
海外学者对中国经济改革中实行的“财政包干”体制通常持正面评价，认为这一改革产生了一种中国式的财政联邦制格局，大大削弱了中央政府的非政治性权力并有力地促进了非公有制经济的发展。[4]1994年开始实行的分税制进一步确立了这种财政格局：地方政府虽然没有类似联邦制下的徵税权，但却正式拥有14种地方税收的支配权；地方政府庞大的预算外资金更是由其自由支配，而毋需与中央财政分成；按照1994年的《
预算法》，地方政府虽然没有类似于联邦制下的发债权，但地方财政预算却正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准；省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。[5]
这种财税体制改革导致了以下结果：
首先，地方与中央在财政收入上分开，必然带来政府支出义务的重新划分。地方既然相对独立地享有对地方赋税的支配力，也就应该成为相对独立的责任主体，为该地区的民众承担相当一部份政府职能和政治责任。然而，地方与中央在财政收入上的分权虽十分清晰，但在财政支付上的责权划分却存在着相当程度的模糊性。这种情形极不正常。美国经济学家RoyBahl曾经指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象：理论上应当是按照事权来决定财权，中央政府首先必须确定地方的支出责任，然后再达成对税收收入的合理分配；但因为“支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”，这可能使行政性的财政分权向着政治性的地方自治转变，比如要求中央权力和政党力量放弃对地方大员的人事控制权。[6]这恰恰是目前中国政治体制中最不愿意被改变的敏感部份。因此中国的财政体制改革也就一直停留在这样一种状态：财政收入分开了，但财政支出和相应的政府分权却责权不明。[7]平时这一模糊性因为惯例的存在而不太明显，一旦发生“萨斯”疫情这类突发事件，因责权不明而导致的行政低效和中央与地方之间的财政矛盾就必然暴露出来，并随着疫情的扩大和财政负担的加剧而尖锐化。
其次，随着地区间经济发展的极度不平衡，地方财政的贫富悬殊也日渐明显。尽管中央财政的转移支付对地区间财力能起到适度的调节作用，然而，中央财政的职能本身并不应该、也不可能保障富裕地区与贫困地区得到同一水平的公共服务。在地方政府的财政能力出现明显差异的情形下，各地方政府对本地区社会财富的剩余索取权必将和对本地区利益负责的财政责任发生紧密的联系。在一个非集权化的经济和财政体制下，地方的分殊利益开始凸现出来。这种趋势就像夫妻共有财产制的演变过程一样：在夫妻双方收入比较平衡的时期可以相安无事；但在双方收入高度悬殊的时期就必然向着个人分别财产制演变。那种在传统集权体制下要求地方从全局考虑、并在意识形态约束下牺牲地方利益而不做任何补偿的做法，日益受到地方政府越来越大的抗拒。明显的两个例子是90年代末期国务院决定将中央部委系统的社会保障负担移交地方，以及1998年长江洪水之后强迫长江上游省份退耕还林，都遭到了地方明显的抵抗和非制度化的讨价还价。
