SARS疫情凸显中央集权制下中央与地方的冲突

王怡

【关键词】中央集权，外部性，财政分权
【全文】
　　
　　王怡
　　
　　原载《当代中国研究》[2003年][第2期（总第81期）]
　　今年春天中国爆发了“严重急性呼吸系统综合症”（编者注：“严重急性呼吸系统综合症”是“世界卫生组织（WHO ）”为此病确定的正式命名，其英文全称是Severe Acute RespiratorySyndrome，缩写是SARS（中文译音为“萨斯”，下文用此名）；官方称之为“非典型性肺炎”，这实际上是另一种早就存在、有完整治疗方法的疾病）。“萨斯”疫情的迅速发展显示，对此急性传染病的防治一度演变为一个突发的公共管理危机。国内围绕着政府在危机管理中的作为已有不少论述，内容涵盖从保障信息公开到发挥公共财政作用等议题。
　　在传统的中央集权式的公共行政思路下，“政府”作为与民间相对应的公共行政机构，往往被简化为一个整体性概念，凡谈及“政府”就自然地把它等同于“中央政府”。这次“萨斯”疫情爆发时，许多论者沿用了上述旧的思维模式，或者把政府假想为一个巨人，似乎它仍然象30年前“党─国”一体的体制之全盛时期那样，可以如臂使指、从心所欲地支配每一个权力末梢；有的人即便承认中央与地方之间可能存在着冲突，但仍然寄望于运动式的宣传和组织纪律约束，以为通过“万众一心、和衷共济”的意识形态鼓动，加上对地方官员在人事与政治责任上的严厉措施，就可以达成一种临时性的、高度融和的危机处理模式。与此同时，疫情危机所具有的某种紧迫性和社会恐慌心理，也极容易使人倾向于呼吁和要求一个集中的权力中心来力挽狂澜。在传统的专制社会，这一心理往往指向对一个强权人物的渴望。在建立了中央集权和全权主义意识形态的政体下，这一心理在技术上便往往指向对“中央政府”的膜拜。一些人文学者在呼吁面对危机时的团结和超越性的社群意识时，也不去区分作为民情的“一律”与作为危机处理的集权模式的“一律”[1]，而简单地加以混淆，由前者导向后者。
　　而北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心的部份学者在一项研究报告中则建议：“公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用完全由中央财政承担。这样从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，确保最快切断每一例可能的传染源”。[2]在部份国内学者、作家参与签名的数封公开信中，也提出了中央政府财政全数负担医治费用的类似要求。[3]我们应当充份看到，在一个幅员辽阔的单一制共和国内，不能忽略政府结构的复杂性和各级地方政府在责权上的分立，因此不同地方在突发危机中可能会凸现出巨大的分殊利益。
　　在经济改革之前，中央政府在高度集权的财政制度和政治制度下几乎垄断了对一切公共财源的支配权，也垄断着对地方政府人事和财政彻底的控制权，并且在计划体制和单位体制下以财政的方式承担着几乎一切国家职工的生老病死，国家的权力中枢在意识形态基础上维持着对多元利益冲突的整合力。假如这场传染病发生在那个年代，要求中央政府承担全国各地所有的防治费用是顺理成章的。然而，自从20世纪80年代的“财政包干”体制改革以及全面向地方“放权让利”的经济改革以来，一个财政上单一制的中央集权的政府体制事实上已经不复存在，这就使危机处理的财政支付手段发生了根本变化。在一次公共管理危机中，尽管民众可以不理会纵向和横向的利益冲突及行政权力内部整合的难度，而直接要求唯一的和最高的责任承担者和公共资源的垄断者站出来承担包括医疗费用在内的一切费用，但公共政策分析却不能如此简单化地看问题。本文的讨论就是从公共政策的角度来分析“萨斯”疫情下中央与地方关系对疾病防止的影响。