居委会选举与“社区自治”

王怡

【关键词】社区，社团，居民的自治，公民的自治
【全文】
　　
　　王怡
　　
　　7月26日，南京举办了“全国社区居委会选举培训班”。这是民政部与联合国开发计划署联合实施的“促进中国城市社区地方治理”合作项目的一部分。27日，联合国开发计划署官员和400多名参加培训的全国各地社区工作干部，一起现场观摩了南京白下区南航社区居委会主任选举。据悉，近年已有10多个省、自治区、直辖市开展社区居委会直选改革试点。今年3月22日，北京市第一个经海选、差额选举产生的社区居委会在崇文区前门街道鲜鱼口社区诞生。
　　今年6月15日，长沙市四方坪四方社区选举产生出湖南省第一个直选的社区居委会主任。有民政部官员表示下半年中国还将有更多的省市进行“社区选举改革”。
　　在理论界，一种传统的界定将居委会选举改革称为“基层选举”，而将小区业主委员会选举称为“社区选举”或“社区自治”。但目前城市居委会改革实践中，居委会选举开始被官方普遍称为“社区或社区居委会选举”。基层一词暗示着一个科层化系统的存在，反映出居委会作为政府行政控制系统末梢的传统职能和事实上的半官方性质。长期以来，居委会体制是全权主义政体下与单位和户籍体制一道，实现对城市居民行政控制和私生活渗透的工具。换言之是一种“反社区化”的集权伎俩。因为革命消灭了“社区”，才有了居委会。而“社区”在市场体制下的重新兴起，题中之意必然是居委会体制的逐步衰落。从这个角度看目前假借“社区”名义大张旗鼓展开的居委会直选改革，是颇有意味的。
　　从“基层”到“社区”，就是从垂直化的行政控制到分散化的社区自治。社区化的根本方向应是居委会作为一个行政化组织的逐步退出。居委会选举改革应从选举半官方的行政官员转变为选举“社区领袖”。但目前的居委会体制下，绝无真正的社区概念可言。“社区”一词对传统的居委会体制而言只是一个被鸠占鹊巢的修辞。如果不以造就社区自治、涵养社区领袖为目的，目前冠以“社区选举”之名的居委会直选改革其意义就是极其有限的，就仅仅只是行政控制目标之下的人事改革，即通过有限度放弃政府街道办事处对于居委会人选的操纵，通过表面的“选举”重新获得居民的程序化的政治认同，以克服目前基层行政控制的弱化和居委会体制的合法性危机。一个必须引起注意的趋势是，在单位体制、户籍制度等传统控制手段不断弱化的局面下，居委会体制意图通过“选举”改革得到强化，成为继续压制城市“社区化”生长的集权力量。
　　真正的社区概念具有两个重要的因素。其一，地域是社区共同体形成的基本要素。在麦基佛的《共同体》一书中，地域被视为共同体的必要条件。德语中的共同体概念“gemeinde”，首先强调的就是对土地拥有的平等权利。“社区”概念与地权密不可分，社区通常是一个基于对土地、因而也对地方事务拥有平等权利的居民共同体。因此社区也必然是一个具有较明显共同利益的区域。利益的共同性也是麦基佛着重强调的共同体特征。没有较明显共同利益的人群尽管居住在附近，也不一定能构成一个社区。居民的身份与“公民”不同，居民首先意味着一种私法上的财产权主体身份，而非一种宪法上的与私人财产无关的公民身份。这是社区事务之所以能够排斥社区之外其他公民的根本原因。社区能够自治，应该自治，在很大程度上是基于共同的土地财产权和因此产生的社区公益，而非基于某种普遍性的政治权利。