因此，笔者认为，从我国的实际情况出发，[22]我国行政立法不可能有职权立法的性质，对于
宪法及其部门法中的有关职权的规定，应视为
宪法及其部门法的一般授权，而特定法律和法规中的规定或者国家权力机关或上级行政机关的专门授权决议，视为特别授权。只有这样，才能保证我们国家人民代表大会制度的政体形式，才能保证一元制的立法体制，也才能更加有效地促进权力机关、司法机关对行政立法的控制。
三、行政权抑或立法权？
探讨行政立法的性质，不能不探讨行政权与立法权的问题。[23]笔者注意到，前面所讲的相关论题的争议，除了部分源于学者方法论上的错误以外，更主要的是对于立法权的含义理解的混乱。立法权究竟是什么？立法权应该归谁所有？这是笔者预讨论的第一个问题。
一般认为，立法权来源于分权思想。最早作出阐释的是亚里士多德，但是分权思想作为一种政治实践而实施却是在近代。洛克在其著作中《政府论》中首先提出了立法权、执行权两权分立的思想，洛克认为，立法权是由人民委托的机关创制法律的权力，是最高的权力。[24]其后，孟德斯鸠发展了洛克的理论，将执行权分为行政权和司法权，创立了三权分立的学说。同时他认为，三权应该由三个不同的机关行使，它们之间是平等的关系，虽然立法权是由人民通过自己的代表机构集体行使的一种权力，但并不能高居于其他两权之上，立法权、行政权、司法权一起组成了国家的最高权力。[25]由此可见，在洛克和孟德斯鸠的眼中，立法权都具有一个国家最高权力的属性，它是一个主权性的权力。主权是不可分的，所以从本源上讲，立法权也是不可分的。
立法权是主权性的权力，这是立法权的根本属性，也是导致我们陷入争论不能自拔的症结。有些学者没有认识到这一点，而仅仅望文生义，或者认为立法权为各级立法机关所拥有，或者认为凡是可以创制法律的机关都拥有立法权，这些认识不仅太形式化，而且也无法拿来解释实在的现象。就我国来说，如果立法权为各级权力机关当然拥有，那么为何只有省级、经济特区和民族自治地方的权力机关才能立法？而除此之外的地方权力机关不能立法的理由何在？如果凡是可以创制法律的机关都当然拥有立法权，那么上级权力机关撤销下级权力机关的法规、本级权力机关改变或者撤销本级行政机关的法规、规章、上级行政机关改变或者撤销下级行政机关的规章的理由何在？还是说立法权有大小之分呢？显然，这些问题是他们回答不了的。我国是单一制的国家，[26]立法权只有一个，
宪法第
58条规定，全国人民代表代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。可见，我国立法权只属于全国人大及其常委会。[27]当然这是对立法所有权而言的，理论上应该由立法权主体来行使立法权，但在实际中往往是很难做到的，这就决定了立法权主体必须将自己所有的立法权中的使用权配置给不同的机关来行使，才会有中央立法和地方立法、权力机关立法与行政机关立法的多重立法格局的出现。因此，地方立法权和行政立法权不是自身固有的，而是中央授予的。[28]而这个在不同机关之间配置立法使用权的工作，在我国就是通过
宪法的规定来完成的。很多学者认为我国地方权力机关、行政机关的立法权甚至全国人大及其常委会的立法权都是
宪法规定的，一切国家权力皆源于
宪法，所以行政机关的立法权是
宪法授予的固有职权。[29]笔者认为，这种观点忽略了我国权力格局的一个基本事实，即在我国，制宪机关与最高权力机关本身是重合的，因此，这种身份上的重合完全使得最高权力机关可以在
宪法中对行政机关进行一般授权，甚至可以对自己的权力进行设定。[30]
