职权立法的另一个依据来自于我国宪法第89条的规定，国务院行使下列职权，其中第一项是，根据
宪法和法律……制定行政法规。同时《
立法法》第
56条第2款，行政法规可以就下列事项作出规定……（二）
宪法第
八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。一些学者认为这里的职权就是行政机关依据
宪法所享有的固有职权，行政机关进行这些方面的立法活动不需要立法机关的具体授权，而可以自主立法。[18]如果按照这样的逻辑，那就等于是说不承认最高权力机关在
宪法第
89条所赋予国务院的固有职权内享有立法权，这些事项只能通过国务院的立法活动来规范，即使国务院消极不立法，最高权力机关也无能为力。毫无疑问，这样的理解是非常荒谬的，如果真的是这样的话，我们的全国人大及其常委会还怎么作为最高权力机关来发挥作用？这等于是人为制造了二元立法体制的格局。同时，根据第89条第十八项的规定，国务院还可以行使全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会授予的其他职权，显然，这里的其他职权是相对于前面的十七项职权来说的，那么，类推回去，第一项中的制定行政法规的职权必然也是全国人大和全国人大常委会授予国务院行使的。因此，一些学者将这种授权称之为一般授权是妥当的，也许有人会反对说，这种授权与没有授权有什么区别呢？但是，我们说，这并非形式与内容的问题，而是涉及政体的根本问题。最高权力机关作什么样的授权是一回事，它作不作授权又是另一回事。从世界范围内来看，立法机关进行一般授权实在是立法机关的无奈之举。拿美国为例，美国秉承英国法的传统，早期实行严格的三权分立制度，虽然并不完全禁止国会将立法权委任给行政机关行使，但是认为立法机关必须在授权法中规定有明确的标准、原则或政策，而不能授予行政机关“空白支票”让其肆意立法。[19]但是，1935年以后，国会授予立法权力于行政机关的法律加速发展，尽管有的授权法中没有规定明确的标准，有的授权法中甚至没有提到任何标准，法院仍然认为这样的授权有效。为什么美国法院的态度在前后会有如此大的变化？还是因为国会既没有时间制定行政活动所需要的全部法律，也没有能力去解决相关的专业技术问题，而且法律所适用的情况复杂，变更迅速，国会无法预见，不可能在授权法中规定一个明确的指导原则，而只能规定空洞而广泛的标准。[20]这种情况不仅是美国所独有，也是各国立法机关所面临的共同挑战。由此，不难理解我国宪法及其部门法中作出的一般授权。当然既然是授权，就要有授权的原则，授权的原则在哪里？我们说，无论是
宪法、组织法还是
立法法中，对于行政机关可以行使的立法权之前，都规定了一定的原则。这个原则就是，国务院制定行政法规，根据
宪法和法律；各部委制定规章要根据法律和国务院的行政法规、决定、命令；省、自治区、直辖市的人民政府制定地方政府规章要根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定地方政府规章要根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规。这些“根据”不仅是根据上位法的具体授权，还要根据上位法的精神与原则，不得与上位法相抵触。[21]
