我国行政立法性质分析

王锴

【摘要】行政立法在现代行政法中占据着非常重要的地位，但是长期以来，对于行政立法的性质，学者们众说纷纭。尤其对我国而言，由于政体方面的原因，行政立法的性质比起西方国家有着不同的讨论语境，再加上立法条文上的模糊，更加使行政立法的性质变得扑朔迷离。主要的争议在于：究竟存不存在行政立法权？行政立法究竟是行政机关的固有职权所为，还是立法机关的授权所为？行政立法究竟是立法权的行使还是行政权的行使？笔者通过理论和实践的分析，认为我国行政立法作为权力机关授予行政机关立法权的结果，逐渐成为行政机关行政权的重要组成部分，它是行政机关的立法行为。
【关键词】行政立法行政立法权职权立法授权立法行政权立法权
【全文】
　　王锴[1]
　　
　　在我国，较少有学者专门以行政立法的性质为题来写文章，比较多的是对行政立法权的问题、授权立法与职权立法的问题的讨论。这些问题虽然都与行政立法的性质相关，但是因为从不同的角度来谈的，也就难免其片面性，甚至在有些情况下，成为以讹传讹的滥觞，使问题变得更加复杂化，所以，笔者不得不在一边梳理学者们的观点的同时一边进行自己的讨论。
　　
　　一、行政立法权存在吗？
　　
　　行政立法权概念的提出，源自于82年宪法中允许国务院制定行政法规、各部委制定规章的规定。一些学者认为既然宪法以及后来的组织法都承认了行政机关制定的法规、规章作为国家法的渊源，而且这种法规、规章的制定也具有类似于权力机关立法活动的特征，所以将这种法规、规章的制定权称为行政立法权也合乎情理。然而，这一概念从它产生之日起似乎就注定是受非议的对象。有的学者认为我国是一元制立法体制，只存在最高权力机关的立法权，因此否认行政机关有立法权，但认为行政机关可以制定具有法律效力的规范性文件。另一些学者认为，行政机关制定和发布的规范性文件在规范性、稳定性、强制性等方面与法律没有区别，因而行政机关享有广义的立法权。[2]种种争论围绕着行政立法权的存在与否展开。
　　
　　实际上，我们可以看出，双方观点的不同不在于对行政立法权概念的理解不同，而在于双方观察的角度不一样。前者是从本源意义上来讲行政立法权的，而后者则是从实在意义上来看待行政立法权的。公允地说，双方的观点都带有一定的正确成分。因为，从行政立法的历史来看，近代“三权分立”的思想使立法权、行政权、司法权分属立法机关、行政机关、司法机关行使，机关之间相互制衡，不能僭越，因此可以说，当依照行政权建立独立的行政机关的时候已经意味着行政权与立法权的剥离，所以，行政机关是不可能本来就拥有立法权的。但是，就现实情况来讲，行政机关不仅行使立法权制定了大量的行政法规、规章，而且这种现象逐渐为社会所认可，甚至不可缺少。这是因为近代以来，国家对社会的干预越来越深，立法的任务也越来越重，立法机关由于人力、物力的限制逐渐力不从心，不得以将自己手中的立法权有限地授予行政机关去行使，并且在宪法及其部门法上给与肯定。[3]这样，行政机关又名正言顺地获得了立法权。因此，有的学者主张，立法机关行使的是立法所有权，是完整的，行政机关行使的是立法使用权，是有限的。[4]这个观点是有一定道理的。在这里，能行使立法权同本身具有立法权是不同的，不能因为行政机关能行使立法权便认为行政机关与权力机关一样都具有立法权。行政立法权是的确存在的，这是谁也无法否认的现实，即使它容易引发别的联想。[5]林来梵教授曾说，我国的宪法学者经常易犯一个方法论上的错误，就是从实然命题中简单地、直接地推断出应然命题。[6]这个说法对我们现在所讨论的命题也同样有效。