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专题十:WTO与税法(之一)——WTO体制下中国税法发展的基本趋势

  税法中私法概念大量存在构成了税法私法化的一项特征。在中国加入WTO以后,国内贸易和国际贸易的界限将逐步打破,再加上电子商务的进一步发展,税法中不仅国内民商法的概念会越来越多地出现,而且许多国际贸易惯例及条约的名词,甚至包括技术性很强的电子商务规则的名词都会频繁地在税法中涌现。交易市场的范围越广、主体越复杂、交易规则越细致和独特,税法中跟私法相关的新名词、新概念就会越多。这就要求税法的立法、执法、司法单位和人员,不仅要对税法本身的内容有所了解,而且更应该首先把握在私法领域中相关主体如何在特定领域中根据交易规则达成交易,获取利益。即使是为了维护税收的实质公平而采纳实质课税法,也只是对那些滥用私法自治原则、规避税法的行为和事实进行否定,所以仍然需要对私法概念按照私法的要求把握其特定含义,并在此基础上评估其对税收的影响。可见,私法与税法的联系越来越紧密,如果不对民商法进行深入研究,是很难锻造出一个优秀合格的税法学家的。税法从私法中借用的概念和范畴也会越来越多,这使得税法私法化的趋势在中国加入WTO后将会越来越明显。
  3.税收法律关系私法化
  根据税收法定主义的观点,税收的课赋和征收必须基于法律的规定,国民仅根据法律的规定承担纳税义务。因此在当代社会中,国家与国民之间就税收而产生的关系,已经基本脱离权力关系的性质,而变成了一种发生、变更和消失都严格地受制于税法的法律关系,即税收法律关系,它概括的是一种经过税法调整,而不是完全听命于权力的税收关系。正因为如此,我们认为税法的核心在于依法产生的税款请求权,税收法律关系代表着一种公法之债。由于将债的概念引入税法,开拓公法之债的疆域,从而使得税收法律关系呈现私法化趋势。
  在税法的发展史上,对于税收法律关系究竟是权力关系还是债权债务关系曾经存在争论。权力关系说是以德国行政法学家奥托·梅耶为中心的传统学说。该学说把税收法律关系理解为国民对国家课税权的服从关系,而国家总是以优越的权力主体的身份出现,因此体现为典型的权力关系。债务关系说是以1919年《德国租税通则》制定为契机,根据德国法学家阿尔伯特·亨泽尔的主张所形成的学说。这一学说把税收法律关系定性为国家对纳税人请求履行税收债务的关系,国家和纳税人之间的乃是法律上的债权人和债务人之间的对应关系。因此税收法律关系是一种公法上的债务关系。
  税收权力关系说强调国家权力的行使作为纳税义务产生的前提,当税法的税收要素已经满足时,并不立即产生纳税义务。查定处分不单单是纳税义务内容的确定行为,同时也是纳税义务的创设行为。而税收债务关系说则强调依法律的规定而自动产生纳税义务,并不以行政权力的行使为前提。如《德国租税通则》即规定,纳税义务不依课税处分而成立,而以满足税收要素而成立。
  日本税法学家金子宏对此评说道,上述两种观点的分歧之处在于,权力关系说主要就税收的课赋和征收程序来论述问题,债务关系说则侧重于就纳税人对国家的税收债务来论述问题,二者的着眼点完全不同。但是,税收法律关系最基本的内容,是国家对纳税人请求税收的金钱给付关系,将之视为债务关系来把握,其理由十分充分。不过,税收法律关系中包括各种类型的法律关系,将其单一地划入权力关系或债务关系都十分困难,只能理解为有些属权力关系,如更正、决定和自力执行权等所构成的关系,有些则属于债务关系。但是由于税收权力保留在国家手中是为了确保税款的征收,以期公平分配负担,因此在税收法律关系中,基本的和中心的关系仍为债务关系。[28]
  我们认为,在中国申请加入WTO并着力继续深化市场化改革的今天,承认税收法律关系的“债”的性质具有很大的现实意义,对税法地位的加强和税法体系的完善也大有裨益,因此税收法律关系的私法化是中国税法的发展方向。虽然人们对“公法上债务”的研究尚不深入,但可以肯定的是,公法之债是一种法定之债,它并不以国家与纳税人之间达成意思表示上的一致为前提。它不同于合同之债,但近似于侵权行为之债,即都由法律预先规定好构成要件,只要要件齐备,债即可自动产生,债权人的请求行为无非是对业已存在的权利的行使而已,并不妨碍权利的形成和义务的产生。除此之外,公法之债还随时保持着国家的主体身分,它既享有如私法之债一样的债权人身份,同时又因为这笔债务所涉及的利益具有公共性,因此法律还会赋予债权人以许多特殊的权力,这是任何私法之债的债权人不可能具有的。比如行政机关所拥有更正、决定和自力执行的权利即属此类。至于公法之债的标的同样不一定是金钱,行为同样可以。只不过在税收之债中,国家和纳税人之间债权债务关系的内容主要是金钱给付,而发票领购、保管、开具以及纳税申报、代扣代缴税款等行为也都是为了给付税款服务的。
  4.税法制度规范私法化
  如果将税收法律关系的核心理解为债务关系,则可以在税法中以保护税收债权或保障纳税债务人利益为目的引入民法债的理论和制度规范,丰富和完善税法体系。2001年修订的《税收征管法》大规模借鉴民法债法制度,规定了税收优先权、代位权、撤销权制度,以及纳税人合并、分立时的税款缴纳制度,加之原来规定的纳税担保制度,可以认为是我国税法对税收法律关系具有债权债务关系属性的确认。[29]这样一来,无论是在税收实体法中,还是在税收程序法中都可能会出现我们非常熟悉的民事债法的制度和规范。如果税法根据税收债权的特殊情况提供了另外的理解视角,则无疑应当尊重税法的选择;如果这种规定尚不存在,而只是肯定了对民事债法制度的引用,那么完全可以依照民法所规定的程序和内容来理解和运作该项制度。所以,税法与私法的联系除了比较纯粹的理论和观点上的契合,以及对征税对象所涉及的民事行为的不得已的引用外,已经开始主动地将民事债法的制度和规范纳入相关税法体系,使其与税法成为完整的整体。随着税法对民法制度利用程度的加深,税法的私法化色彩将会越来越浓厚,税法作为税收债权法的特征也会显得越来越明显。


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