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1．公众参与和专家理性的双重缺位
持“平衡论”的行政法学者通过理想类型的研究方法，指出了行政法传统中的“行政管制法”（或管理法）类型。在这一类型中，国家权力与公民权利关系存在严重不对等性[44]。公民权利受到忽视一点也突出表现在我国传统的行政过程中公众参与渠道及其程序保障的缺乏。但这是不是官僚理性泛滥的结果呢？情况可能并非如此。相反，我们在行政过程中看到的恰恰是官僚理性的严重不足。这一点得到了高层官员的承认。例如，原国务院秘书长罗干于1998年在《关于国务院政府机构改革方案的说明》中指出：
“现有政府机构设置的基本框架，是在实施计划经济体制的条件下逐步形成的。突出的弊端是政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动…… 容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用。……同时，片面强调综合部门和专业部门的相互制约，造成部门职能重叠，政出多门，相互扯皮，办事效率低下。……政府管了很多不该管，管不了，实际上也管不好的事情，……现有政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，这不仅滋生了文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败的不正之风，也给国家财政造成了严重负担。中央和地方财政几乎都成了“吃饭财政”，极大影响了政府进行社会主义建设和维护社会公共利益的能力。”[45]
将这段话和马克斯·韦伯所描述的科层制相对照，我们发现这里所展示的正是一种未理性化的科层制特征。首先，行政机关缺乏从外部输入的价值和目标制约，而追求其自身的价值和目标，这与科层制目的——工具理性的性格相去甚远。行政部门扮演的远不是中立的技术官僚角色，而是主动的“行动者”；其次，行政部门内部职权界限模糊，每个具体部门可能都有自身利益，逐利的需要反过来又强化了这种职权界限的模糊性，所造成的直接后果就是专业化的知识无法得到充分运用，专业化无法深入发展；第三，由于习惯于计划经济下的管理行政，行政过程缺乏主动与开放地进行对话的精神，也排斥公众通过参与行政过程而提供信息。[46]
我们认为，在中国行政过程中，实际上存在专家理性和大众参与的双重缺位。从知识论视角来看，专家和大众的知识无法得到充分运用，乃是因为没有考虑区分事实领域和价值领域。在应该进行集体选择的价值领域，立法机关并没有给出指令，也没有要求行政机关引进大众参与，而交由行政官员一手操办，最终是由少数人从自身利益出发而作出价值选择，这样往往扭曲了问题本身的性质，使得管制目标难以获得大众接受。而在事实领域，由于行政职权混乱造成专业化无法深入发展，本来已经使得行政专家的专业知识大打折扣。更进一步，由于各行政机构有自身私利，行政专家在选择达到目的之手段时，自觉不自觉地以本机关的利益代替公共利益，管制手段成为逐利工具在很大程度上也就难以避免。
进而，我们认为，在中国行政规则制定过程中，扩大公民参与与提升专家理性并不必然矛盾。最根本的切入点在于在价值与事实的混沌中作一大致区分，在确定行政过程价值和目标选择情境中，扩大公众参与以促进正当性，而在技术手段领域，强化专家理性以增强规则制定的理性化。但很明显，使过分集中的行政权力“回归”到大众以及提升行政过程的专家理性可能更是当务之急。在制度/结构不合理的情况下，大众参与或许也能够提供正当性资源，但在行政专家主导的行政程序中，过于集中的专家权力，可能导致专家无能或权力滥用，并使大众知识得不到有效利用，大众参与沦落为一个没有实际意义的象征符号，甚至成为行政官僚推行非理性的行政规则的盾牌。考虑到本文的行政法研究旨趣，下文仅就通过行政程序制约而促进专家理性这一关键主题展开评论。
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