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综上所述，公众参与和专家理性之间的紧张体现在：由于公民和利益集团之间利益的分散化和相互冲突性，扩大公众参与同时也就意味着加大规则制定过程中的冲突。而如果过于强调规则制定的民主性，行政机关将不得不面对并尽量满足这些相互冲突的利益。而这可能迫使行政机关采取权宜而非真正的理性分析来作出决定。面对行政资源有限的现实，专家理性的发挥在一定程度上需要对公众参与进行限制。但限制公众参与又可能削弱规则制定过程的正当性。
以上的分析让我们感觉到一种深刻的冲突——似乎扩大公众参与就意味着限制专家理性；而强调专家理性就意味着限制公众参与。而理想类型分析告诉我们，在价值选择领域，大众参与能够促进正当性，但并不同时损害理性；在手段选择的技术领域，更多的专家理性能够促进理性而不必然损害正当性。那么，这似乎暗示着，只要我们将价值与事实分开，让大众参与和专家理性各司其职，这种冲突就可以化解。
这种建议，也正是我们试图提出的。但问题也恰恰在于，在行政管制过程中，事实和价值总是纠结在一起，我们如何能找到一条可靠的标准，一劳永逸地解决事实和价值的区分呢？存在的只可能是情境化的考察，从具体的情境中分析价值和事实因素，进而决定容许多大程度的公众参与和专家理性。由于每个情境都是独特的，整齐划一的程序总是显得笨拙。
五、知识论视角的运用：以中国行政规则制定程序为例
通过上文的探讨，我们试图提出一个基本的知识论视角，那就是：把行政规则制定作为一个通过妥善运用专家和大众所具有的不同类型知识而使规则获得正当性与理性的过程。以下我们尝试透过这一视角，对中国行政规则制定过程进行观察。如果说理论探讨在于阐明行政规则制定的“生理学”，这一部分则可以称为“病理学”分析。
需要特别指出的是，当我们运用以上所提出的知识论视角观察中国行政规则制定过程时，应当注意到中国在公共制度变革过程中展现出来的行政权变迁的特殊态势，这种态势与西方国家中所出现的情况具有很大不同性。在西方，随着早期的“守夜人”(watching dog)政府向“行政国”(administrative state) 以及“福利国家”(welfare state) 的过渡，国家公共权力变迁中呈现出行政权不断增长的态势，而行政规则制定（rulemaking）也正是在这样的语境中不断增强。[43]反观中国，我们会发现，在过去的50多年中，行政权力的变化基本上呈现一幅相反的图景：行政权在很长一段时间内呈高度集中的强势，渗透到社会与个体生活的每个角落，而与此相应的规则制定或者更准确地说“政策制定”（policy-making）不仅本身就带有很强的“行政导向”，甚至成了行政权运行中的“应有之义”。在这种情况下，运用上文所提出的分析视角来观察中国行政规则制定过程，无疑需要我们意识到这种语境或“场景”的转换。虽然从理论上说，这一分析框架仍然可适用于对中国情境的分析，但是考虑到中国的现实情况，在行政规则制定过程中，需要对行政权力进一步的理性化配置，以及鼓励一定广度和深度的公众参与等方面给与更多关注。
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