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让我们先来看通过裁决的行政规则制定过程。在美国行政法上，行政裁决一般涉及到由一个私人提出的对某种利益的主张或者政府对私人所提出的违法指控。由于遵守先例原则同样适用于行政过程，所以行政裁决的决定在一定程度上具有规则效力。通过裁决的规则制定具有相当的消极性。这种规则制定从总体上看有几个特征：第一，决策是零碎的，并严格限制范围。决策者仅仅考虑少数选择方案，对每个选择方案，分析者仅仅考虑有限的因素，排除长远的或者不确定的因素。第二，这个过程是动态的和弥补性的，决策成为一系列的微调和临时性的“修理”，使错误得到纠正，问题得到解决，某种个人偏好的社会国家崇高图景在其中并不发生作用。最后，这种决策的权威是分散的，由政府不同层级的大量机构作出。在这样一个系统中，规则制定看起来是对具体情况的一种反应。行政裁决必须保障利益当事人的参与权利。在美国行政法上，正式裁断程序需要通过审判式听证方式进行。利益当事人的程序权利是否得到保障，是司法审查所考察的一个重要方面。因此，行政机关虽然掌握最终决定权，但就裁断过程全局来看，最终规则的形成总是行政专家与利益当事人之间彼此交涉的结果，[34]这一过程在认识模式上体现综合的特征，而不是演绎特征。因此，尽管参与程序的利益当事人非常有限，但从知识论视角来看，通过裁决的规则制定恰恰体现了大众参与模型的特征。
那么，单纯的规则制定过程体现的是否就是专家理性模型呢？未必。美国行政过程中所单纯的规则制定有几个不同类型，而它们的侧重点并不相同。其中，正式规则制定程序，以及协商程序，体现了对正当性更多的关注，偏向于大众参与模型；而非正式规则制定程序则和“成本－收益分析”程序更多地表达了对理性化的希求，倾向于专家理性模型。下面分别论述：
首先，看一看正式程序。正式程序（formal rulemaking）中最重要的特征是听证程序的运用。行政机关必须依据行政程序法第556条和557条规定举行正式听证，听证主持人应具有中立性，听证主持人不得在程序之外与参与人就相关问题进行“单方面接触”，如果已经接触，必须将这些接触资料列入正式听证纪录。[35] 依据行政程序法第556条e项的规定，通过正式听证程序而作出决定，必须以听证纪录为唯一的决定基础。如此严格的听证程序的运用，可以被解释为正式的行政规则制定程序表达了对价值选择中合意的重视，也体现了大众参与模式。通过利益代表的正当化理念在此得到集中体现。但是仔细观察，我们会发现，它不过是通过裁决的规则制定程序的扩大——更多的利益关系人参与到程序中来，但就知识利用的方式而言，二者并没有本质差别。行政机关被要求仔细聆听利益关系人的声音，并只能在这个基础上作出决定。该程序提供了充分的关于过去和当前利益分布的事实知识，但未必能够促进理性，因为，第一，行政资源——包括时间，金钱和人力等方面——相当有限，而严格的公众参与程序需要耗费大量资源，这样就压缩了专家理性分析的空间，限制了专业知识的运用；第二，基于听证记录而制定规则的程序要求，在保障“有意义的”参与的同时，可能对决策的理性化构成致命的限制。由于资源的制约、利益团体的操纵、各种相互竞争利益的并存等因素以及行政机关所面对的严格司法审查（hard look review）的压力，行政机关很可能被俘获或者采取“和稀泥”的方法，这些都将严重妨碍专家理性决策功能的展开。
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