通过实在法对行政行为无效的理由，特别是对“绝对无效”情形的规定和列举，虽然可以在一定程度上保障相对人对无效行为抵抗权的行使，但在某些情况下，完全有可能出现相对人与行政主体就行政行为是否无效而发生争议的情形。鉴于此，笔者认为，我国行政诉讼中应当建立起“请求宣告无效之诉”制度。宣告无效之诉的基本思路是：如果相对人或行政行为的利益相关人认为某个行政行为是无效行为，对此行为可以不予理睬，也可以以该行为无效向作出行为的主体提出抗辩。如果行政主体认为该行为不属“无效”并强制执行，相对人可以向人民法院提起行政诉讼，请求法院宣告该行为无效。或者，当行政主体在相对人不理睬行政行为而向法院申请强制执行时，相对人可以以该行为无效作为抗辩之理由，请求法院宣告该行为无效。相对人以“行政行为无效”为理由而提起宣告无效之诉，不受诉讼时效的限制。但是，为了防止宣告无效之诉的滥用，同时必须规定：在宣告无效之诉中，（1）作为原告的相对人必须承担举证责任，证明行政行为存在无效的一般理由或者绝对无效的理由；（2）法院只就行政行为是否无效进行审查，而一般不对行为是否合法与合理进行审查。因此，相对人对自己认定的行政行为不予理睬或进行抵抗，也需要冒一定的风险，可能承担相应的责任。“宣告无效之诉”与目前已经存在的“撤销之诉”、“变更之诉”、“责令履行之诉”、“赔偿之诉”等形式并列，可以进一步完善我国行政诉讼法上的救济途径。笔者注意到，在最高法院新近通过的司法解释中，确立了“确认无效”判决这一新的判决形式。这意味着在我国行政诉讼制度的实践中已经承认了无效行为不同于可撤销的违法行政行为。但是从该解释的规定看，法院确认行政行为无效的标准仍然不明确，而且与行政行为违法标准并无不同；[18]相对人请求法院确认行政行为无效，也必须在诉讼时效内向法院提出，这实际上是将无效行为与违法行为相混同。我们急需在此基础上，建立我国行政诉讼中的“宣告无效之诉”制度。
【注释】 宫泽俊义《
宪法（II），法律学全集4》，第104页。转引自（台）陈新民：《德国公法学基础理论》，第603页。
参见（台）陈新民：《德国公法学基础理论》，第603页。
田中二郎《新版行政法》， 载于《行政法研究资料》，中国政法大学编（1985），第552页。另一位日本行政法学者杉村敏正认为：“行政处分之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限制机关或法院于以法令所定之程序确定其为不生效之前，要求任何人均应认其为具有约束力。行政行为因具有这样的公定力，任何人均不得以自己的判断而否认其拘束力。” 见杉村敏正：《论行政处分的公定力》，载于城仲模：《行政法之基础理论》，台北三民书局（1988），第176页。
