至此，我们可以发现，虽然行政行为无效理论以及对行政行为“实质正当性”的要求都为相对人对无效行为的抵抗权提供了正当化支持，但是这种依据无效理论而从逻辑上推导出来的抵抗权，在实际操作层面上却可能深深陷入困境。相对人对无效行为抵抗权的困境，从根本意义上讲，来自于行政行为公定力与行政行为无效理论之间的紧张关系。要想使相对人在行政过程中“应当享有的”抵抗权成为“可实际行使的”抵抗权，不能仅仅依据理论和逻辑上的推导，而需要实在法上的规定和制度化的努力。
四、无效理论的意义与抵抗权的制度保障
行政行为无效理论虽然不能成为相对人行使抵抗权的现实基础，但该理论在行政法中仍然具重要意义。笔者以为，行政行为无效理论表达了公法上一个核心思想：公权力的行使如果不具备某些最基本的实体与程序要件，将被视为根本不存在或者不具备实质合法性，因而也就不具有针对相对人的法律效力。这一理论构成对行政行为公定力、并进而对行政权的一种观念上的制约。对于强调以法律制约公共权力的行政法来说，这无疑是一个基本理念。相对与一般的违法行政行为而言，无效行政行为既然被推定为在法律上根本不能成立的行为，故相对人可以忽视，可以不予理睬，可以在任何时候请求法院宣告该行为无效而不受诉讼时效的限制。
行政行为无效理论的意义不仅在于其为相对人抵抗权提供了正当性基础，而且还在于，依据这一理论，我们可以通过制定法和救济制度的完善为抵抗权的实际行使提供制度化的保障。
通过上文对无效理论尴尬处境的扼要分析，我们可以发现，无效理论的尴尬主要来自于以下几个方面的因素：第一，行政行为公定力与无效之间的紧张关系。由于行政行为之公定力是为实在法所确认的效力，而无效理论通常缺乏实在法的确认，所以在实践中对行政行为公定力的承认往往优先于对无效的确认；第二，由于判定行政行为无效的标准不具有很强的操作性，所以在很多情况下相对人判断行政行为是否无效往往力不从心、无可奈何；第三，由于在行政法救济体系中不存在“确认无效”之诉，所以当行政主体与相对人因行政行为是否无效而发生争议时，或行政主体不理睬相对人无效之主张而采取强制执行行为时，相对人无法通过有效的救济途径保障其权利。针对导致无效理论尴尬处境的上述因素，笔者主张：基于无效理论延伸出来的相对人抵抗权，对防止行政权滥用、坚守行政行为“实质正当性”要求，具有非常现实的意义；而为了保障相对人对无效行为的抵抗权，必须在制定法和行政法救济体系上进行有针对性的制度创新。
为了保障相对人切实行使对无效行政行为的抵抗权，首先需要通过实在法对行政行为无效的理由进行明确规定。即通过实在法的形式明确无效之标准或者理由。一般来说，行政行为无效的理由，可以分为“一般无效”理由（例如，明显瑕疵）和“绝对无效”的理由。[14]确定行政行为无效理由的立法，既应当注重对行政行为“绝对无效”之具体情形的列举，也应当注重对行政行为无效“一般理由”的概括。实际上，目前我国一些重要的立法已经开始注意运用法条列举的方式确立一些行政行为绝对无效的理由。例如，我国《
行政处罚法》第
3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第49条规定：“行政机关及其工作人员当场收缴罚款的，必须出具省级以上财政部门统一印制的罚款收据；不……出具收据的，当事人有权拒绝交纳罚款。”[15]而最高法院通过司法解释，也试图初步确立将行政行为之“明显而重大的违法”作为行政行为无效的“一般理由”。[16]这些法定标准的确立，使相对人对无效行政行为抵抗权成为一项现实性权利。但是，有关行政行为无效理由的法律规定还不够明确、具体，也不够充分。对此，我们应当借鉴国外立法的经验，在即将制定的《行政程序法》中作出系统的完善。[17]
