我们当然不能过于夸大学者所起的作用。但如果联系到我国行政法发展的特殊背景,实务界与学术界广泛的接触,我们恐怕不能否认学术理论对司法实践的“指导”作用。总体而言,法官对学者是比较尊重的,在现实压力不大而能够进行理性推理的情况下,法官通常会乐意接受甚至主动寻求学者的意见。即使遇到较大的现实压力,行政法学界作为一种群体性力量仍然不可忽视。例如刘燕文案件,虽然在强烈的批评声中法院最后驳回刘燕文的起诉,但在另一方面,该案并没有以超越受案范围为由而径直驳回,似乎说明法官不能不正视行政法学界在法院受理该案正当性问题上的意见。行政法学者与行政法官扩大受案范围的本能冲动和法律信念同声相应,对于行政审判无疑起到推动作用。
五 “2000年解释”能带来什么?
作为多重力量博弈、推动的结果,“2000年解释”在规范层面上确认、巩固并空前地扩张了行政诉讼的受案范围,我们今天还想象不到的案件今后都可能被提交到法院。但是,我们也不能过高估计它在现实中的作用,更不应天真到相信从此行政诉讼受案范围就豁然开朗了。
“2000年解释”颁布不久,天津高院向最高法院提出一个请示案。2000年3月2日,天津轻工业学院学生刘兵不服该校对其勒令退学的处分,以该校为被告向天津市河西区法院提起行政诉讼。在诉讼过程中,由于对被告天津轻工业学院是否行政主体,被诉的勒令退学的“处分决定”是否具体行政行为、是否可诉的具体行政行为,存在争议。为此,河西区法院请示天津高院。天津高院认为,该案属于行政诉讼受案范围,但仍提出请示。请示报告中也没有提到不同意见。依据“2000年解释”的规定,该案显然属于行政诉讼受案范围。有关法律和司法政策也都没有排除法院受理这类案件。[52]况且,《最高法院公报》刊登的田永诉北京科技大学案件已经提供了一个类似的先例。种种理由都支持法院受理此案,但天津高院似乎仍然不敢私自作主。在充满变数的现实面前,司法解释沦为“仅供参考”的地位。与之类似,状告中国足协的行政诉讼案件也陷入僵局。[53]
也许个案的例子不足以说明全部问题。我们看看法院受案的数量在“2000年解释”颁布后的变化。按常理,“2000年解释”颁布后[54],行政诉讼受案范围大大扩张,受案数应当有一个明显的增加,就象1990年10月《
行政诉讼法》的施行导致1991年受案数成倍上升。但事实恰好相反。从下图可以看出,自1987-1998年全国法院一审行政案件受案数总体上一直呈上升之势,1999年比1998年略为下降,2000年比1999年出现大幅度下降,降幅达21%。最高法院有关部门对2000年受案数下降原因的解释是:1)1999年10月1日起施行的《
行政复议法》在个别领域排除了行政诉讼,[55]改进后的行政复议制度化解了更多行政争议;2)一些法院改变了统计方式,不再把集团诉讼按原告人数拆分统计;3)1999年底各地法院普遍实行“立审分离”后,立案庭(立案室)不熟悉法律,将本应受理的案件拒之门外;等等。[56]即使如此,这些原因是否足以抵销受案范围扩张可能带来的案件增长,并导致案件迅猛下降,是可疑的。当然,以案件数作为衡量指标可能是有缺陷的,而且“2000年解释”的效果需要放在较长时段中才能清楚地观察。但我们似乎可以说,“2000年解释”在行政法理论和观念上的变革可能要远远大于其在实践中的影响。这一点似乎重蹈了《
行政诉讼法》、《
国家赔偿法》等曾经为人瞩目的法律的命运。